績效目標與指標設計的原理分析

●上海聞政管理咨詢有限公司 李曉姣 王 萌

績效目標與指標設計的原理分析

●上海聞政管理咨詢有限公司 李曉姣 王 萌

績效目標是全過程預算績效管理的起點和基礎，也是績效運行監控管理、績效評價管理和結果應用的重要前提。在預算編制的同時開展績效目標管理，可以解決財政資金分配缺少科學方法等問題，以及有效避免 “用錢不問責”和“重投入、輕產出、重分配、輕管理”的弊病。因此，績效目標管理既是財政體制改革與創新的重要方向，體現了財政支出精細化、科學化管理的要求，也是推進部門績效管理的重要手段。

隨著預算管理體制改革和績效管理理念的深化，我國已在績效目標設計上積累了一定經驗，也出臺了相關實施辦法來指導績效目標編報工作。但總體而言，仍存在目標管理形式化、目標編制不科學、不準確的問題。本文將從理論層面探討績效目標及績效指標的設計路徑及方法，并就當前績效目標設計中存在的問題提出解決思路。

一、科學理解績效目標

績效目標是預算績效管理的重點和難點。在績效目標設定中，最重要的是厘清績效目標的來源，把握其設計路徑，明確其基本的設計原則，以確保績效目標的科學合理。

第一，績效目標來源于部門戰略目標和工作目標。部門戰略往往是部門在三年、五年甚至更長時間內的發展規劃，可分解到各年度形成部門的年度工作計劃。年度工作計劃可進一步分解為多項工作任務和內容，一般通過財政支出項目的形式來組織開展。因此，績效目標來源于戰略目標與年度工作目標，是戰略目標與年度工作目標的細化分解和具體落實。在梳理績效目標時，可以按照“部門戰略目標——年度工作目標——項目績效目標”的層級關系，通過將高層次目標逐層分解的方法來確定項目績效目標。

第二，績效目標須符合部門的職能和職責要求。各公共服務部門的職能不盡相同，如農業部門的職責是制定農業的產業政策、引導農業產業結構合理調整等，交通部門的職責則是監督公路、水路、民航等行業規劃、政策和標準等。不同部門的財政支出項目績效目標應該與本部門的職責和職能履行相符，不可偏離其職能方向。

第三，績效目標、預算和工作計劃需相互匹配。如第一點所述，績效目標是部門年度工作目標的細化分解，應與工作計劃和工作任務相匹配；而預算是為完成工作計劃的資金投入，其投入范圍、方向以及數量應與工作計劃相一致。因此，績效目標、預算和工作計劃三者必須緊密相關，相互匹配。

第四，績效目標需細化量化，具備可測量性。績效目標一般可從投入、產出、結果、影響力因素四個維度進行提煉。其中，投入目標反映財力支持、管理保障等；產出目標反映資金投入的直接成果；結果目標反映提供的公共產品或公共服務經“交付使用”后產生的各方面效益，包括利益相關主體的滿意度等；影響力因素目標則體現資金持續發揮績效的條件性因素。績效目標應以定量描述為主，應避免出現“大幅提升”、“顯著改善”這類表意模糊的詞匯，否則目標將無法被有效測量。

第五，績效目標需合理可行，具有可實現性。績效目標要以調查研究和科學論證為基礎，目標要符合客觀實際，具有可實現性。這里的“可實現”包含兩層含義，第一是“預算上可實現”，即在既定預算的約束之下目標可達成；第二是“時間上可實現”，即在一定時間的限制下目標可實現。

二、從績效目標到績效指標

公共部門的“目標”是具有層次結構的有機整體，由戰略目標、績效目標和績效指標構成。所謂“績效指標”，是績效目標的細化與量化，是預算部門工作內容和成果的具體體現。這三者在層次上從宏觀到微觀，范圍上從大到小，在內容上從粗到細，既有密切聯系，也有顯著區別。本文重點關注績效目標與績效指標之間的關系，尤其是從績效目標到指標的設計過程。

第一，績效指標與績效目標具有結構上的統一性。如前所述，績效目標可以從投入、產出、結果和影響力因素這四個維度進行提煉，將這四個維度的目標分別進行細化，可形成對應的績效指標，即投入指標、產出指標、結果指標和影響力因素指標。投入指標包括預算資金管理、財務管理、項目管理等方面的投入指標，如預算執行率、財務管理制度健全性等；產出指標包括數量、質量和時效等方面的指標，如補貼發放完成率、培訓合格率等；結果指標包括產出對應的社會效益、生態效益、經濟效益及受益人群滿意度等方面的指標，如失業率下降幅度、服務人群滿意度等；影響力因素指標包括項目實施相關的長效投入、人力資源、配套設施、信息共享等可持續發展類的指標，如高級職稱占研發人員比重、信息化管理能力等。

第二，績效指標與績效目標具有內容上的一致性。每一個績效目標都必須設計相應的績效指標，并且兩者在內容上保持一致，例如：疾控中心免疫規劃項目的產出目標為 “完成100萬支乙肝疫苗的采購”，其對應的產出指標和目標值應為 “乙肝疫苗采購計劃完成率= 100%”。此外，項目的所有績效指標應該能全面反映該項目績效目標的所有內容，避免出現績效目標無對應指標的情況。

第三，績效指標與績效目標在細化程度與呈現形式上存在差異。首先，在內容的具體程度上，績效指標要比績效目標更加細化，可根據項目關注的重點進行更為明確具體的分解，例如：績效目標為“全市適齡兒童完成各類疫苗的接種”，相應地可分解成若干條績效指標和目標值，例如“全市適齡兒童乙肝疫苗接種率=100%，全市適齡兒童百白破疫苗接種率= 100%，全市適齡兒童麻疹疫苗接種率=100%，……”，也可以設為“全市本地戶籍適齡兒童乙肝疫苗接種率=100%，全市非本地戶籍適齡兒童乙肝疫苗接種率=100%”。其次，績效指標相對目標而言，其表述更為精煉、簡潔，例如：績效目標為“2015年建成6個網絡終端，建成8個信息平臺，完成信息系統在全區的覆蓋”，對應績效指標和目標值為“網絡終端計劃建設完成率=100%”和 “信息平臺計劃建設完成率= 100%”。

三、如何設計績效指標及確定目標值

明確績效目標與績效指標的聯系與區別后，需要根據目標設計具體的績效指標，并確定其績效標準，即目標值。

（一）合理設計績效指標

績效指標的設計需遵循“SMART”原則。所謂“SMART”原則，即績效指標應明確具體（Specific）、便于衡量（Measurable）、現實可行（Attainable）、有相關性（Relevant）、明確時限（Timebased）。明確具體，即績效指標要用具體語言明確陳述要達成的行為標準；便于衡量，即績效目標應盡可能量化，且有可進行衡量與分析的評判基準、有關的數據和資料易于收集和獲取；現實可行，即在計劃投入下可以實現；有相關性，即與績效目標必須高度相關；明確時限，即要具有明確的時間限制。此外，績效目標還應該是全面完整的，應從多角度全面反映項目實施的結果。

績效指標的設計需依照科學的思路和方法。與績效目標的邏輯思想相一致，績效指標的設計主要也依據 “投入-產出-結果-影響力因素”的分析思路。值得注意的是，績效指標的設計可從“共性”和“個性”兩方面考慮：第一，在設計投入指標和影響力因素指標時，共性指標更為常見，在多數項目中可通用，例如投入指標中的預算執行率、財務管理制度健全性等指標，影響力因素指標中的長效管理機制健全性、信息化建設完成率等指標；第二，在設計產出指標和結果指標時，需要結合部門職能和項目特點更多地考慮個性化的績效指標，可借鑒部門戰略、職能職責、年度工作計劃的內容，亦可通過查閱文獻、參考同類項目、行業專家咨詢等方式來獲取個性的績效指標。

（二）科學測算目標值

績效標準即“目標值”，一般用描述性的狀態或者具體數值表示。首先，每個績效指標都必須設定目標值，沒有目標值的績效指標是無意義的。其次，目標值必須科學、合理、可行，這是與計劃或預算匹配原則在定量層面的體現，過高或過低的目標值不僅無法指導預算編制，也會對后期的績效評價產生影響。一般來說，科學制定績效指標的目標值有以下四種途徑：

1、計劃標準。計劃標準包括預先制定的規劃、發展目標、計劃等，是最為常用的目標值來源。在計劃標準下，績效指標的目標值應與部門的年度工作計劃以及預算相匹配，其邏輯關系是：為了保證工作計劃的順利實施，需要多少預算，可以完成多少任務量，即回答“有多少錢，能辦多少事，辦得怎么樣”等問題。計劃標準多適用于投入和績效類指標，投入指標反映預算資金的預期投入、成本要求等，產出等績效指標直接反映資金投入后應交付的產品和服務。例如：某檢查項目的預算總額是20萬，單個批次物品的檢查費用是2000元，那么年度的檢查批次數的目標值設為“100個”為宜。

當然，我國目前還處于預算績效管理的起步階段，在傳統預算管理模式下，“以預算來指導績效”的做法較為常見。隨著預算管理體制改革和績效管理理念的深化，“以績效來指導預算”的模式將逐步形成，到那時，目標、預算和工作任務將實現以“績效”為核心的統一，實現真正的“績效預算”。

2、經驗標準包括歷史標準和地區標準。歷史標準指同類項目績效指標的目標值由其歷史數據測算而來，該方法適用于經常性項目或具有可參考歷史數據的項目，是通過縱向比較而得的經驗標準。其核心關注點有兩方面：第一，當年的預算投入、政策制度相對于歷年預算投入、政策制度的變化，以及歷年指標的實際完成情況，需要充分考慮投入與產出、結果的對應關系；第二，目標值的“起點”問題，即在歷年投入水平下指標已經達到的程度，本年的目標值是在什么樣的“起點”水平下進行測算。例如：某衛生信息化建設項目的“電子健康檔案建檔率”前兩年度分別為30%和40%，兩年度預算均為30萬元。那么若當年度的預算仍為30萬元，在外部環境無明顯改變的前提下，該指標的目標值可設為50%，若當年度的預算有減少或增加，那么可酌情對目標值進行相應調整。

地區標準指某項目績效指標的目標值由其他發展水平相當的地區的同類項目的相同指標的實際值測算而來，該方法適用于在不同地區開展的同類項目，是通過橫向比較而得的經驗標準。使用地區標準需注意項目和指標間的可比性，如項目類型是否相同，項目的實施時間是否接近，指標考察點是否相同，等等。以2014年N市的公共自行車服務項目為例，“公共自行車人車比”的目標值可以參考本省經濟水平比較一致的S地區2013年同類項目的公共自行車人車比的實際值來測算。

3、行業或國家標準。行業或國家標準是指國家公布的行業指標數據。該方法將項目績效標準與同行業的規定或常用標準進行比較，前提是：參考對象必須為同類項目，且有已確定的行業標準。例如：按照教育信息化建設配備要求，小學的生機比需達到15：1。

4、其他通用標準。如財政部門頒布的績效評價參考標準、財政部門確定的支出定額標準、資產配置標準等。共性指標的目標值測算常常采用通用標準，例如“預算資金到位及時率=100%”、“配套資金到位率=100%”，等等。

四、績效目標與指標設計的思考

（一）績效目標設定的現存問題

盡管理論界有大量研究指導績效目標和指標的設計，但在實踐中仍然存在績效目標無法真實反映項目預期產出效果、績效指標的量化程度不足、績效標準的設定不準確等問題。究其原因，主要有幾下幾方面：

1、績效目標缺乏科學論證和嚴格審核。當前，我國的績效目標管理機制尚不夠完善，尤其對績效目標、指標和目標值缺乏充分、必要的論證，績效目標上報后也缺乏嚴格的審核與把關，這樣的績效目標無法指導預算的編制，也不能真實地反映項目的預期產出和效果。

2、缺乏對各類項目個性化績效指標的研制和積累。財政支出項目包括基本建設類、政策補貼類、政府采購類等多種類別，覆蓋教育、衛生、科技等多種領域，項目的產出和結果主要通過個性化的績效來體現。然而，目前個性化績效指標的設計還遠遠達不到 “科學合理”的要求，主要表現在以下兩個方面：一是重產出指標、輕效果指標。僅對照工作計劃將直接的產出指標進行羅列，卻缺少對效果和影響力因素指標的關注，相關指標較為單薄。二是重定性指標、輕定量指標。由于定量指標須以定量數據為基礎，指標及其標準的采集工作又需要耗費較大成本，因此定量指標的歷史積累不足。許多部門往往將工作重點放在如何申請更多的預算上，對績效目標往往只是宏觀描述，無法細化和量化。

3、缺乏可借鑒的績效標準。當前績效目標的績效標準大多來源于計劃標準，但卻存在較多隨意“拍腦袋”的情況，歷史標準、行業標準及經驗數據更是非常缺乏。這與我國預算績效管理的發展歷程較短，尚未形成系統的標準數據庫不無關系。

（二）加強績效目標與指標設計合理性的相關建議

1、強化目標論證，嚴格審核目標。績效目標設置的科學性有賴于管理機制的完善。首先，需要全面運用項目歷年目標任務完成情況、專項資金績效評價情況、當年項目預算等信息，對項目的績效目標進行充分論證。第二，對于設計的績效目標，應采取預算部門、財政部門層層把關的方式進行嚴格審核，并明確審核標準和要求。第三，通過績效跟蹤和績效評價進一步驗證績效目標的合理性，并給予調整，以提高未來年度績效目標設置的準確性。

2、加強行業個性指標的研制。當前，財政支出項目共性指標的研究與應用已較為成熟，下一步應加強及推動各行各業個性化指標的收集和研制，構建個性指標庫，從而加強對定量指標和效果類指標的設計指導。

3、重視數據積累，建立績效標準庫。首先，需強化可持續性項目的分類管理和數據累積，加強項目前后的縱向數據對比，將相關的基礎數據作為同類型項目績效指標及標準設置的參考依據。第二，積極開展績效標準庫的建立，通過各種途徑的數據采集，不斷充實歷史標準、行業標準及經驗數據，為客觀、公正、合理地設置績效指標及標準提供參考。