基于金融素養的消費者保護與教育研究

吳敏

2008年的次貸危機使得金融消費者保護得到了人們的重視，該文將金融消費者保護聚焦于需求方，發現提高消費者的金融素養能夠有效保護其合法權益，這就需要政府加強金融教育。該文借鑒發達國家在此方面的經驗，結合我國基本國情，提出了改善我國金融教育現狀的具體措施。

二十世紀六十年代，轟轟烈烈的消費者保護運動帶來了金融消費者保護理論。隨后，金融消費者保護逐步被各國金融監管當局納入本國的金融監管體系。至二十世紀九十年代中后期，隨著英國經濟學家Michael Taylor（1995）提出“雙峰理論”（Twin Peaks），金融消費者保護成為了與審慎性監管并列的金融監管目標之一。2008年，美國次貸危機再一次將“金融消費者保護”推至人們視線中心，同時次貸危機所凸顯出的金融消費者素養匱乏問題喚起了人們加強金融教育的訴求。伯南克（2011）和美國總統金融素養咨詢委員會（PACFL，2008）都不約而同地將危機產生的原因歸為金融素養缺失。在下文中，筆者首先將從消費者金融素養角度出發，對金融消費者保護研究進行評述。

一、金融消費者保護研究述評

（一）以供給方為視角的傳統研究

金融機構是金融產品的提供者與出售者，在金融交易中扮演供給方的角色。近年來金融機構的金融創新加劇，一方面，這可能威脅金融消費者的切身利益（Hillebrand，2009），過于復雜的金融衍生產品，加劇了金融消費者的信息劣勢，增加了其因購買不適宜產品而蒙受額外損失的風險；另一方面，由于缺乏金融素養，消費者無能力也無信心處理理財事務，因而更傾向于過度依賴金融精英和過分信任權威人士意見，這促成了金融產品交易的“委托代理關系”，導致了信息不對稱問題，而金融機構作為最有效的信息供給方，具有與生俱來的專業優勢和市場地位，然而由于產品銷售的薪酬結構與傭金模式的內在缺陷，代理人存在因高額傭金引發的“勸誘動機”（Agnew & Szykman，2005；Sharon，2009），有可能為謀取私利而給予消費者不恰當的購買建議，從而損害消費者利益。這種由代理人轉移風險的利益驅動而引發的道德風險問題為金融消費者的權益受損埋下了隱患（Carlin & Gervais， 2009）。

（二）以需求方為視角的研究現狀

信息不對稱下消費者的弱勢地位。作為金融交易的需求一方，金融消費者的弱勢地位貫穿交易過程始終，主要體現為信息不對稱。相較于金融機構，金融消費者對產品性質、價格以及銷售商等方面的了解均處于信息劣勢（Porteous & Helms，2005），產品提供者能夠憑借誤導性的廣告和令人迷惑的產品信息誤導消費者，使消費者做出與自身的實際需求和抗風險能力不匹配的選擇，甚至可能接受會對他們的利益造成損害的產品，從而增加消費者因不當購買而發生額外損失的可能性。因此，需要對金融消費者提供特殊保護以消除信息劣勢為其帶來的潛在威脅（Tennyson，2009）。

金融素養缺失下消費者的盲目性。金融消費者的弱勢還表現在金融素養低。金融素養（financial literacy），即“避免做出錯誤金融決策的能力”（Calvet，Campbell & Sodini，2009）。Lusardi等、經濟合作與發展組織通過對美國、德國、荷蘭、瑞典、意大利、日本、新西蘭、俄羅斯八國居民的金融素養調查得出，人們普遍缺乏金融素養，且相比之下年長者、女性、低學歷者、失業人員、少數民族人員的金融素養更低，但可怕的是金融消費者往往自我感覺良好。在金融產品交易中，金融素養的缺失主要表現為金融消費者專業知識不足和認知偏差。

在資產配置方面，缺乏金融素養的金融消費者習慣于把更多的權重放在當前而不是未來，導致今天做出的決定在某種程度上會削減其未來的福利（Strotz，1955）。同時，專業知識不足和認知偏差所引起的“消費者偏見”（consumer bias），如“自我公司股票偏好”、“家庭偏好”，導致了家庭資產組合的“非分散化”問題（Calvet，Campbell & Sodini，2007）。而消費者的金融素養越高，其進行退休規劃的可能性就越高，因此往往能夠積累更多財富（Lusardi & Mitchell，2011）。同時，金融素養高的消費者也往往掌握更多數理統計和專業金融知識，因此他們更有可能投資股票（Van Rooij，Lusardi & Alessie，2011），更懂得如何以較低的成本選擇共同基金（Hastings & Mitchell，2011），以及通過構建有效的資產組合，消除非系統性風險（Abreu & Mendes，2010）。

在負債管理方面，金融素養低的消費者在金融交易中往往付出更高昂的成本，背負更多的債務，而且往往不善于分析自身債務狀況（Campbell，2006；Disney & Gathergood，2011）。在此情況下，一旦經濟受到不利沖擊，他們就更有可能出現流動性短缺，無法繼續償還抵押貸款（Gerardi，Goette & Meier，2010），被債權方侵害，并且不知道如何捍衛自己的權益（Klapper，Lusardi & Panos，2011，2012）。

缺乏金融素養還可能導致傳統金融監管措施失去效力。傳統的市場失靈常常通過信息披露的方式緩解信息不對稱問題、降低消費者搜尋成本、限制市場勢力，但如果消費者金融素養低，所披露的信息可能不會影響他們的決策，那么已有的信息披露措施就可能無法起到保護金融消費者的作用。

正是由于消費者金融素養低，致使其在金融交易過程中在看似理性的情況下做出了并非最優的決策，致使自身利益受到威脅，在一定程度上增加了金融脆弱性，這亦是2008年金融危機爆發的原因之一。美國總統金融素養咨詢委員會（The US President's Advisory Council on Financial Literacy，PACFL，2008）指出：“雖然危機的產生有許多原因，但不可否認的是，消費者金融素養匱乏是一個根本原因。”Klapper，Lusardi和Panos（2012）也指出，此次金融危機可以部分歸因于居民金融素養過低。伯南克在2011年的美國金融掃盲月的講話中也指出“最近的危機證實了金融素養和正確的金融決策是至關重要的，這種重要性不僅體現在家庭的經濟福利上，也體現在一個整體系統的健康穩定上。”

（三）評述

圖1、從金融素養角度看金融消費者保護

金融素養可詮釋為金融知識水平和處理金融事務的能力。它從供給、需求、監管三個方面影響金融消費者保護的有效性。具體而言，在供給方面，金融素養缺失在一定程度上衍生了“委托代理”關系，為消費者權益受損埋下了隱患；在需求方面，金融素養缺失引致消費者專業知識匱乏和認知偏差，加劇了其對機構的依賴程度，增加了其被欺騙的可能性；在監管方面，傳統的監管措施要求金融機構披露信息，然而金融素養缺失卻會令信息披露的效果大打折扣，形同虛設。

美國經濟學家戈比那斯（Gopinath，2006）指出，金融教育利用指導與訓練的方式提供金融信息，增強金融消費者對金融商品、金融風險與投資機會的認識，提高其操作技能，從而有效改善其金融素養水平，令其更能做出明智的金融抉擇，最終實現保護消費者權益的目的。美聯儲認為給予消費者良好的金融教育，提高消費者的金融素養，就是最佳的消費者保護措施。美聯儲主席伯南克也曾說：“在當今復雜的金融市場環境中，金融教育對于幫助消費者及其家人做出明智決策的作用是至關重要的。”綜上，推進金融消費者教育，普及金融知識，引導消費者改變錯誤認識，理應被列為保護金融消費者合法權益的有效手段之一（Campbell，2006）。

下面，本文分析了美、英、澳大利亞、日本四國的金融教育現狀，并將其與我國情況進行對比，據此為我國加強金融教育提供建議。

二、國內外金融教育情況對比

美國不斷完善金融消費者教育體系。美國歷來重視金融知識的教育。金融消費者教育發端于20世紀30年代的經濟大蕭條時期。20世紀90年代中后期以來，美國金融市場快速發展，政府更加重視金融教育。2002年，美國財政部設立金融教育辦公室，負責承擔對全國金融教育工作的指導和協調職能。2003年，美國總統頒布了《公平交易與信用核準法案》，其中第五項“金融掃盲與教育促進條例”中明確提出正式成立美國金融掃盲與教育委員會，把面向美國國民的金融教育正式納入國家法案。2006年，金融素養與教育委員會制定了《金融教育國家戰略》，確定全國性金融教育目標和任務，并定期對戰略目標完成狀況進行評估。次貸危機爆發后，美國政府更加關注金融教育，美國眾議院將每年4月定為“金融掃盲月”。2008年，美國專門成立“總統金融知識咨詢委員會”，對“金融掃盲隊”提供幫助。2009年，美國參、眾兩院先后通過的《金融消費者保護機構法案》、《華爾街改革與消費者保護法案》和《金融消費者金融保護改革方案》，成立金融消費者保護署，并將其列為金融素養與教育委員會的成員，明確提出要加大經費投入，設立新的消費者教育辦公室，加強消費者教育。

英國制定金融能力培養的長期規劃。英國在消費者金融教育方面做了很多努力，制定了一系列的計劃和規定。1998～2003年，英國成立金融服務局，頒布《金融服務與市場法》，其中第四條規定金融服務局負有促進公眾對英國金融體系全面了解的法定職責。2003年以來，金融服務局制定了“國家金融能力戰略”，將金融教育的目標明確界定為提升全民的“金融能力”。其還專門成立了金融能力指導委員會、顧問委員會，設立“創新基金”用于獎勵在金融知識普及方法創新方面業績突出的機構和個人。2006年，金融能力指導委員會結合“金融能力調查結果”，制定了提高國民金融能力的長期計劃，釆用“實施教育、發布信息、提供咨詢”的方法，向各種消費群體宣傳普及金融知識。2008年金融危機后，個人理財知識教育被納入全英《國民教育教學大綱》，要求全英中小學校必須加強學生的金融知識教育。2010年英國通過《金融服務法案》，并于當年4月設立“消費者金融教育局”，獨立、系統、全面地組織開展英國消費者教育工作，負責在全英范圍內組織開展金融教育。2011年4月起，金融消費者教育局采用互聯網、服務熱線及面對面的方式向全英每一個家庭提供金融消費咨詢服務，致力于改變金融消費者的不良消費行為，消除公眾對現代金融業務和產品的認識誤區。

澳大利亞推進全民金融教育。作為英聯邦國家，澳大利亞國民金融教育受英國的影響頗深。2004年，澳大利亞政府成立國家金融消費者教育工作組，制定了國家金融消費者教育戰略目標，大力推動政府成立全國性的金融教育實體部門，積極開展金融消費者教育研究，組織開展全國性的金融消費者教育活動。此外，澳大利亞政府還成立了金融消費者教育基金會，設立專門的金融消費者教育網站，向消費者提供關于理財管理、合理避稅、投資工具選擇、退休金安排等方面的知識，并提供各種計算工具，讓消費者可以對自身資金安排狀況健康程度及理財資金安排等進行測算，提供直觀結果供公眾做出決策。同時，網站還接受金融消費者對金融機構服務的投訴和建議，對金融消費者在金融活動中暴露出的金融知識盲區進行總結和歸納，及時對金融消費者教育進行調整和完善。

日本以政府為主導金融消費者教育。日本金融結構改革的一項基本政策是推進和加強金融經濟教育。日本內閣成立有經濟教育聯絡委員會、經濟教育研究會。日本文部科學省負責將金融教育內容引入中學教材，金融廳將增強公眾金融能力教育作為強化資本市場競爭力的重要措施。日本還非常重視對青年學生的金融教育，2005年明確指出將學校的金融教育作為工作重點，旨在增進青少年對金融知識的理解，推動青少年掌握必要的金融技能，培養合格的金融市場參與者。2006年頒布了《金融商品交易法案》，明確規定日本證券業協會的職責之一是向投資者普及金融知識，進行投資者教育活動。此外，日本還新設了消費者事務廳，其主要職能就是加強消費者自主、理性選擇產品和服務的能力。在政府的主導下，交易所、金融機構、行業協會、學校以及由金融經濟團體、消費者團體和相關專家組成的金融服務信息中央委員會等合理推進金融消費者教育工作。同時，日本還采納了互聯網的宣傳、金融智力開發普及講座、“股票學習游戲”等各種體驗型培訓以及各種金融知識學習手冊等教育方式。

我國金融消費者教育的現狀。目前，我國的金融消費者教育主要由央行和三監會發起。人民銀行開展“金融知識進機關、進社區、進學校、進農村”等活動，組織編寫《金融知識進社區》、《金融知識國民讀本》等普及性的知識讀物，在北京等十個城市開展了金融知識巡展；銀監會作為第一家為消費者設立公眾教育服務區的中央國家機關，將普及金融消費者教育作為工作主要目的，設立了“公眾教育服務網站” ；證監會專門設立了投資者教育辦公室；保監會從人身險保單通俗化、信息公開化等方面入手開展了消費者教育。然而，從總體來看，我國的金融消費者教育表現為各個機關各自為政，缺乏聯動效應，發展程度遠遠落后與金融市場發展，存在諸多問題亟待解決。這主要表現為缺少明確的金融消費者教育組織領導機構，金融宣傳教育缺乏長期性；金融消費者教育觀念陳舊，宣傳渠道和手段比較單一，缺乏新意和深度，從而大大限制了宣傳效果；我國的金融消費者教育對傳播效果缺乏準確全面的認識，尚未建立全面有效的效果評估反饋機制，往往只注重一些表面的數據資料，無法有效改善受教育者的態度和行為。

各國消費者金融教育現狀比較。通過對五國金融消費者教育現狀的對比分析（詳見表1），不難得出我國金融教育尚處起步階段，已與金融發展水平嚴重脫節，為保障金融穩定和經濟發展，我國急需借鑒外國經驗，采取有效措施加強金融教育。

表1. 各國消費者金融教育比較

美國 英國 澳大利亞 日本 中國

將金融教育編入法規 √ √ √ √

將金融教育寫入國家戰略 √ √ √

將金融教育與消費者保護相聯系 √ √

設立金融教育的具體部門 √ √ √ √

確定國民金融教育的重點 √ √ √ √

將金融教育內容引入教材 √ √

確定特定的能夠掃盲日 √ √ √ √

設立金融教育網頁 √ √ √ √ √

出版刊物、手冊及宣傳單 √ √ √ √ √

發放光盤等影音資料 √ √ √

網上學習、互動游戲 √ √ √ √

開展金融知識競賽 √ √ √

論文競賽 √ √ √

專題演講 √ √ √ √ √

普及針對青少年的金融教育 √ √ √ √

對特殊群體開展金融教育 √

三、對策研究

結合發達國家開展金融消費者教育的實踐經驗，根據我國實際國情，筆者認為可以從以下六個方面加強我國金融教育。

研究制定金融消費者教育的相關法律規章。近年來創新性金融產品的不斷出現，我們需要建立合格的金融消費制度，將“金融消費者”概念引入我國的金融相關法律法規和消費者權益保護法中，或者單獨制定金融消費者保護和教育法，為我國加大對金融消費者的保護和教育提供法律依據。

做好金融消費者教育總體規劃。為系統加強金融消費者教育，建議由人民銀行負責，在“三會”配合下，通過調研，分層、分類了解國民金融教育需求，并在此基礎上，制定全國金融消費者教育的總體規劃，明確各方職責，細化教育的實施流程、主要渠道和工作標準，突出重點內容和重點人群，明確評價制度和責任追究制度。

建立普及全國性旳金融消費者教育網站。目前，我國的金融消費者教育網站相對較少，尚未形成體系。建議聯合相關部門，建立具有全國影響力的金融消費者教育網站，全面介紹金融知識，分析金融消費陷阱，幫助金融消費者了解自身風險承受能力、合理進行理財規劃。同時，在網站上添加信訪投訴等內容，形成一個維護金融消費者權利和規范市場秩序的平臺。

建立覆蓋全國的金融消費者教育服務區。為使消費者獲取更好的教育和服務，建議：一、人民銀行牽頭，聯合各相關部門建立金融消費者教育服務區和聲訊服務平臺，以傳遞公眾投訴，解答公眾咨詢的問題，了解和分析公眾需求；二、金融機構充分利用網站、辦公場所等渠道開辟消費者教育服務園地，介紹各種金融產品，揭示各種金融風險，公示各種免費和收費的服務項目、服務內容、服務價格和收費依據，普及金融基礎知識，宣傳金融方面的政策法規，接受金融消費者的咨詢。

采用多元化手段加強金融消費者教育宣傳旳廣度和深度。建議利用網絡、電視、報刊、廣播等媒體，組織開展主題宣教活動、現場咨詢、有獎答題等活動，定期編制普及性的知識讀物，擴大金融消費者教育覆蓋面，開展長期性的金融教育。

第六，要特別注重對弱勢群體的金融消費者教育。根據Lusardi等的金融素養調查結果，金融素養存在性別、地區、民族、宗教等差異，因此建議在全面開展金融普及教育的同時，關注弱勢群體，展開有針對性的金融教育。

（作者單位：東南大學）