提升啟東市城市化水平的對策

蘇輝

啟東市城市化發展存在的問題主要體現為城市化發展水平偏低、城市化滯后于工業化、土地利用效率低和城市化推進存在制度障礙等幾個方面。提升啟東市城市化發展水平，可針對性采取促進“土地城市化”與“人口城市化”的均衡發展；大力有選擇地發展城市（鎮）工業經濟；完善小城鎮發展規劃、強化城鎮基礎設施建設、建立多元化投融資機制和加快啟東市農村城市化進程等對策措施。

基金項目：本文為2011年度南通大學江蘇沿江沿海發展研究院招標課題《提升啟東市城市化水平的對策研究》（編號：Y201107）階段性研究成果之一。

城市化是我國現代化進程中面臨的一個重要的社會結構轉換過程。在目前和相當長的時期內，經濟失衡和收入差距將一直是困擾中國發展的兩大難題。而解決這兩大問題最為根本和有效的途徑是大力提升城市化水平，這一思路正得到我國政府和越來越多的專家學者認可。在這樣的背景下，深入研究啟東市城市化發展中的存在問題并采取相應措施加快城市化進程顯得十分必要和迫切。本文主要對提升啟東市城市化水平問題進行分析，并結合啟東市城市化發展現狀與存在的問題，提出相應的政策建議。

一、啟東市城市化發展存在問題分析

當前，啟東市城市化發展存在問題主要體現為以下三方面：

城市化發展水平偏低。根據錢納里等經濟學家針對城市化率與工業化之間的互動關系的研究，參照全國、江蘇、南通和啟東歷年城市化率變動情況，啟東市城市化率一直低于30%， 2011年僅達28.25% ，表明啟東市城市化率對應于工業化初期水平。對照2011年數據，啟東城市化水平低于全國、江蘇和南通平均發展水平。

在2009至2011年江蘇各縣市城市化水平綜合因子得分和排名表中，江蘇50個縣市根據綜合因子得分可分為四個層次，其中啟東市綜合因子得分始終介于0和-0.20之間，屬第三層次。啟東市城市化發展水平在2011年排名第24位，在2009年和2010年分別排名第21位和第22位，排名逐年下降，但仍屬于第三層次。綜合上述兩方面，可以認定啟東市城市化發展水平總體偏低。

城市化滯后于工業化。反映工業化階段的主要指標有人均GDP的變動、三次產業產值結構和就業結構的變動、工業化率及霍夫曼比例的變動等方面。從人均GDP角度來看，啟東工業化已進入工業化第三階段；從GDP三次產業結構來看，啟東工業化進程已進入中期階段；從第一產業就業結構來看，啟東工業化進程處于工業化中期；依配第-克拉克定理，啟東市已進入配第-克拉克工業化進程第4階段與第5階段之間；依工業化率，可以認定啟東工業化處于錢納里半工業化初期階段。因此，從這三個方面看，啟東市工業化進程處于工業化中期階段。

城市化進程一般分為初期、中期和后期三個發展階段，分別對應于工業化前期、中期和后期三階段。根據錢納里等經濟學家針對城市化率與工業化之間的互動關系的研究，參照啟東歷年城市化率變動情況，啟東市城市化率2010年和2011年都維持在28%以上，但不到30% ，表明啟東市城市化進程處于初期發展階段，對應于工業化初期階段。結合前面已認定啟東市工業化進程處于工業化中期階段的結論，可以判斷啟東市城市化發展滯后于工業化發展。

土地利用效率低，城市化推進存在制度障礙。近年來，啟東市“土地城市化”速度要大大快于“人口城市化”的速度。由于經濟利益的驅動，土地管理存在一定問題，城鎮性質和功能定位不準，城鎮建設貪大求全，以及土地利用總體規劃和城市規劃不相協調等諸多原因，把推進城市化等同于城市市政建設，在編制城鎮規劃時，在設置開發區、鄉改鎮的過程中，片面追求、盲目攀比城市化速度，不顧實際地拉大城鎮框架，擴大城鎮占地面積，使得城市化水平快速提高。啟東城市化率的提升，不是主要由農村人口進入城鎮實現的，而在一定程度上是行政區劃調整、變動的結果，導致假象的城市化。此外以人口城市化為核心的城市化推進仍然存在制度障礙。從政策供給方面看，啟東同江蘇其他地方一樣，雖早已全面推進戶籍制度改革，農村人口向城鎮流動相對自由，但與之相配套的社會保障、醫療、教育、就業，以及城鎮基礎設施等方面的改革并沒有完全到位，城鄉分割的體制并沒有徹底打破，各有關政策之間缺乏必要的呼應和配合，致使進城農民難以及時轉為城市居民。從城市基礎設施建設看，城鎮還沒有建立起接受農民定居的機制。由于受現有財政體制的影響，很難將農民轉為市民，或多或少地存在著不支持農村富余勞動力及人口向城鎮轉移。

二、啟東市城市化水平提升對策

提升啟東城市發展水平的對策建議主要體現為以下三方面：

促進“土地城市化”與“人口城市化”的均衡發展，扎實提升啟東市城市化發展水平。所謂“土地城市化”，泛指城市在空間上的擴張。所謂“人口城市化”，指的是城市吸納農村人口進入，為他們創造就業、提供社會福利，使得這些人最終轉變為城市人口，這是城市化水平提高的真正手段。具體的，可針對性地采取以下幾點對策：

加大對第三產業的投資力度，加快第三產業發展，提升啟東市城鎮就業水平。啟東市第三產業發展滯后，不僅阻礙農業剩余勞動力的轉移，還制約了居民消費需求的擴大，影響了經濟增長質量的提高。加快啟東市第三產業發展可從以下兩方面著手：地方政府的產業政策應引導更多的民間投資進入第三產業部門，拓寬民間投資參與的空間和領域，凡是鼓勵和允許外商投資進入的部門領域，應首先向民間資本開放。強化現代服務業對制造業的支撐作用。大力發展現代物流、金融保險、信息服務、科技研發、工業設計等生產服務業，積極為制造業提供配套服務。

加快“人口城市化”配套保障建設，打通城鄉土地市場，加快“人口城市化”進程。要提高“人口城市化”的水平，除了擴大新增就業，還需要把市民享受的權利、福利和保障擴展到在城鎮就業的移民上，讓他們能夠在城鎮定居，改變農民工“有來有去”的模式。可逐漸放開中小城鎮戶口、推進公共服務均等化，保障農民工無論在什么地區就業，都能享受到與該地區戶籍居民大致相同的基本公共服務。此外，城鄉分割的土地市場，使得城鄉土地價值出現了巨大的差異。這種土地價值的巨大差異，不但不會成為改革的阻力，反而會為城鄉統籌提供資金后盾。因為一旦打通城鄉土地市場，那么城鄉土地之間的土地級差，將可被用來改善農村面貌、改進農民生活水平，而城市土地供應的緊張也可以得到緩解。因此，在土地制度改革方面，可一方面通過市場化改革，打通城鄉土地市場，提高存量建設用地的使用效率，減緩“土地城市化”，防止城市面積無序擴張；另一方面，通過產權改革，讓農民從農村的土地和房屋獲得財產性收入，并具有抵押融資等權能，幫助農民工市民化，加快“人口城市化”的進程。

大力發展城市（鎮）經濟，以工業化推動啟東市城市化水平的提升。要加快啟東市的城市化進程，必須繼續加快工業化進程，著力提高工業化質量，為推進城市化奠定堅實的經濟基礎。當前，可實施工業結構高度化和高級化發展策略，加快裝備工業發展帶動工業結構升級。具體地：利用信息化技術和先進適用技術改造傳統產業，推進信息化與工業化的融合。啟東市信息化發展已具備一定基礎，在一些傳統產業特別是裝備制造業的產品中，信息技術產品的價值占成套產品價值的比重越來越高，不少企業已開始實施ERP等信息系統。但總的看，啟東工業化和信息化融合才剛剛起步。大力發展機械、船舶、新能源裝備及電力設備等先進裝備制造業。機械工業重點發展精密高速數控機床、多軸聯動加工中心、港口機械、農業機械、機電一體化裝備、節能環保機械、汽車及零部件等。船舶產業重點發展大型遠洋運輸和高技術船舶、海洋工程裝備、豪華游艇、高附加值配套產品及船用鋼材深加工物流配送等服務業。新能源裝備及電力設備產業重點發展風能、太陽能、生物質能、新型高效能量轉換和儲存、高效發電設備、核電配套產品、輸變電成套設備和節能產品。

此外，可進一步完善產業政策的實施機制，營造良好的體制和政策環境。具體地：通過體制改革促進市場化和工業化的協調發展。市場化滯后的一個重要表現是各種要素市場的發育程度低，民間企業和民間資本難以進入很多第三產業部門。因此，必須通過推進體制改革，大力發展各種要素市場，特別是鼓勵和引導民間企業和民間資本進入大多數第三產業部門。加強政府對產業政策轉型的支持。對確立的主導產業和重點項目， 政府應從財力、物力上給予大力支持， 明確各級政府的責任， 采取積極有效的扶持政策， 推進重點產業發展；逐步建立起有利于促進工業化主導產業發展的投融資體系和規范化的企業直接融資機制， 繼續促進工業領域的對外開放， 不斷為提高工業的國際競爭力創造條件。

（作者單位：南通大學商學院）