我國生態保護紅線三維制度體系
——以寧德市為例

姚 佳, 王 敏, 黃宇馳, 白 楊, 黃沈發

1 東華大學環境科學與工程學院, 上海 201620 2 上海市環境科學研究院, 上海 200233

我國生態保護紅線三維制度體系
——以寧德市為例

姚 佳1, 王 敏2,*, 黃宇馳2, 白 楊2, 黃沈發2

1 東華大學環境科學與工程學院, 上海 201620 2 上海市環境科學研究院, 上海 200233

生態保護紅線是維護國土生態安全和人類健康的最低保障線，是國家為建設生態文明提出的一種底限思維，用創新的思路解決中國環境危機，處理保護資源和經濟發展的關系。鑒于紅線在生態保護領域中的重要地位，介紹了國內外相似的案例和實踐應用，以及國內生態保護紅線的推進情況，主要以生態空間保護為主。基于相關文獻綜述，生態紅線的保護理念逐步擴展，即生態保護紅線逐步從空間紅線拓展到涵蓋空間、資源及環境質量三方面的一個綜合的紅線體系，并進一步提出警告上線、調控中線及保有底線的控制要求，形成生態保護紅線框架體系的初步構想。同時以寧德市為例，三維制度體系具體落實到地方控制指標，形成紅線指標體系。最后，從法規、制度及市場等3個方面建立其配套的保障機制，以期為進一步完善整個理論體系提供參考。

生態保護紅線; 生態空間; 資源消耗; 環境質量

當前，我國生態安全形勢嚴峻，長期粗放式發展導致有限的生態環境不堪重負，表現區域水、氣、土壤等[1-3]環境污染不斷加重，生物多樣性減少、土地荒漠化、水土流失、自然災害等[4-8]一系列生態系統破壞日趨嚴重，生態環境問題已成為限制我國社會經濟可持續發展的瓶頸問題。為此，十七大報告首次提出了建設生態文明的要求，越來越多的領域開始探討其自身與生態文明建設的契合點，并以此為橋梁將生態文明理念結合到其自身的管理實踐中[9]。

在此背景下，國家提出劃定生態保護紅線的任務，并將其作為改革生態環境保護管理體制、推進生態文明制度建設最重要、最優先的任務。順應新形勢下環境保護需要，生態保護紅線兼顧空間、資源及環境質量三大領域重大問題與保護需求，旨在強化空間布局，抑制生態環境退化趨勢，促進人口、資源、環境相均衡，經濟、社會、生態效益相統一。可見，劃定生態保護紅線已成為當前保障國家生態安全、維護經濟社會可持續發展的基礎[10]。

1 生態保護紅線的實踐

初期，生態保護紅線是指對維護國家和區域生態安全及經濟社會可持續發展具有重要戰略意義，必須實行嚴格管理和維護的國土空間邊界線。國內外在制定自然資源保護規劃和政策時，就有不少類似的提法和實踐應用。1872年，美國通過建立世界上第一個國家公園——黃石公園[11]，開創了國外自然資源與歷史文化遺跡保護的先河，期間經歷了140多年的實踐與發展，國外生態保護已形成了完善的保護系統、嚴格的法律法規及清晰的管理體制，普遍使用國家公園體系[11]、特殊保護地(SPAs)[12]、特別保護區(SAC)[12]、Natura 2000自然保護區網絡[12]及全球保護區(IUCN-GPAP)[13]等來形容。

國內類似于“生態保護紅線”概念的管控措施有自然保護區、郊野公園、基本生態控制線、生態功能區及主體功能區等，其中，21世紀初被廣泛運用實踐的基本生態控制線被認為是生態保護紅線的原形。

直至2013年8月，江蘇省率先推出了《江蘇省生態紅線區域保護規劃》，主要以《主體功能區規劃》為基本依據，實施生態空間保護和管控細化，提出分區與分級雙管理，劃定15大類779塊生態紅線區域，總面積24103.49km2，占全省國土面積的22.2%。內蒙古、江西、湖北、廣西四省區作為生態紅線劃定試點省份，在紅線劃定工作方面也已取得一定成績，各試點省(區)生態紅線控制的區域面積平均達到該省(區)或特定區域國土總面積的20%左右。如，內蒙古生態紅線區域涵蓋重要生態功能區的極重要區域和生態環境極其敏感與脆弱區域，面積為28.46萬km2，占全區面積的24.1%。

表1 國外生態保護紅線相似概念的研究與實踐應用

表2 國內生態保護紅線相似概念的研究與實踐應用

2014年初的地方兩會上，生態紅線已被納入到許多地方的《政府工作報告》中，標志著生態保護紅線劃定工作進入全國整體推進階段，廣西、陜西、天津等省市已啟動生態空間紅線劃定工作，四川、西藏、青海等省市也明確表示，生態紅線劃定將成為本省的環保工作重點。

2 我國生態保護紅線框架體系構建設想

隨著研究的深入，其概念內涵也逐步外延。王如松[19]認為，復合生態系統調控要從“時、空、量、構、序”5個方面進行整合。張惠遠[20]指出，生態紅線不應該只是劃定國土生態空間的一條“線”，要形成一個“圈”，把水、大氣、土壤等豐富進來，更要劃出多條“杠”，控制好城鎮規模、產業方式及水、氣、土壤環境質量等。王金南[20]認為，生態保護紅線是一個紅線框架，是對影響環境民生的環境質量、總量控制、環境風險和生態系統做出的底線控制和法律安排。潘家華[21]指出，生態保護紅線大概有三類，第一類是一種地理空間范圍的紅線，第二類是一種總量紅線，是指資源環境承載能力，第三類紅線是一種“守綠”紅線，例如建筑節能標準、單位GDP的碳排放量、碳排放強度等，企業必須要遵守一些排放標準。

基于相關文獻調研[19-25]，生態保護紅線應當是一個綜合的紅線管理體系。鑒于生產、生活、生態空間之間“三生融合”的概念，生態保護紅線以生態空間占用、資源開發消耗和污染排放累積3種類型為主的區域開發風險源[26]為理論擴展依據，逐步形成生態空間、資源消耗及環境保護3個方面的生態保護紅線體系，并進一步提出警告上線、調控中線及保有底線的控制要求，形成生態保護紅線框架體系的初步構想(圖1)。

圖1 生態保護紅線三維制度體系框架圖Fig.1 Three-dimensional Frame of Ecological Protection Red Line

2.1 生態空間紅線

生態空間紅線，指對于維護自然生態系統服務持續穩定發揮，保障國家和區域生態安全具有關鍵作用，必須實行嚴格保護的國土空間[27]。生態空間紅線劃分應參考國內出臺的相關綱領性文件，辨識生態價值較高、生態系統比較敏感及具有關鍵生態功能的區域，劃分出禁止開發區紅線、重要生態功能區紅線、生態環境敏感區及脆弱區紅線，確定生態紅線的劃定范圍，劃分方法參照國家環保部2014年頒布的《國家生態紅線——生態功能基線劃定技術指南》。生態空間紅線一旦劃定，城市建設空間不得隨意突破，需維持面積保有底線。

根據區域主導生態功能、區域生態環境敏感性特征以及內部空間差異性等，開展生態保護重要性評價與等級劃分。按照重要性程度實施分類分級管理，將生態保護的核心區域納入一級管控，禁止一切形式的開發建設活動，二級管控則以生態保護為重點，實行差別化的管控措施，嚴禁有損主導生態功能的開發建設活動，有效保障生態紅線區域[28]。

2.2 資源消耗紅線

資源消耗紅線，指在保證經濟適度增長和結構優化的前提下，保持資源永久利用和環境優化，對資源維持與消耗的限制條件。從節約資源與提高資源效率出發，分析區域自然資源稟賦、經濟產業發展趨勢、生產技術水平及生態環境承載力等，制定警告上線、調控中線及保有底線，分別為資源能源消耗上限、資源產出控制線及資源保護維持底線，確定資源消耗的控制目標。

資源消耗上限，主要指區域內的資源能源消費總量合理與否的臨界值，從資源能源消耗的普遍性來看，主要由以煤炭、石油、汽油為主的化石能源消耗、水電資源消耗及土地資源占用等構成，具體依據當地能源消費結構、資源能源使用量等實際情況，選取主要資源能源進行總量上限控制。

資源產出控制線，主要指產業消耗一次資源，包括煤、石油、鐵礦石、有色金屬稀土礦、磷礦、石灰石、沙石等，所產生社會經濟效益的準入值。根據發展水平與自然資源稟賦等，提出一條符合當地地情的資源產出效率控制線，形成行業、企業管理負面清單，建立行業準入門檻與落后產能淘汰機制，控制線越高則自然資源利用率要求越高，一定程度上反映當地生態經濟發展成效。

資源保護底線，主要指區域內重要生態資源保有量的底限值，對維護地方生態系統平衡，保障生態安全格局具有關鍵作用，一般包括森林資源、水資源、濕地資源、野生動物資源等，沿海地區包括海洋灘涂資源等，新疆西藏等地包括天然草地資源等，具體依據特定的自然資源稟賦情況而定。

2.3 環境保護紅線

環境保護紅線，指在滿足重要生態服務保護、人居環境保障和生物多樣性保育的前提下，紅線區內水、大氣、土壤及生物等容納定量污染物，環境質量從局部到區域滿足相應的環境目標值的限制條件。環境保護紅線應根據紅線區環境污染負荷量和環境自凈容量，確定警告上線、調控中線及保有底線，分別為主要污染物排放總量上限、污染排放濃度控制線及環境質量底線。

污染物排放總量上限，主要指水、大氣等主要污染物排放總量極限，是減少環境污染的“總閘門”。環境污染總量控制應借鑒發達國家總量控制特點，如基于排污口和基于污染源的排放總量控制(如美國EPA的最大日負荷TMDL)、基于特定區域環境質量下的總量控制(也就是容量總量控制)、基于特定行業、特定污染源數目下的排放總量控制，這樣的總量控制模式可實現排放總量控制與環境質量改善掛鉤[29]。

污染物排放濃度控制線，主要指水、大氣等污染源排出口主要污染物排放濃度控制或小時排放量控制，是一種針對點源污染的控制對策。污染物排放濃度控制有基于國家環境污染物排放標準，還有不同行業污染物排放標準和省級污染物排放標準等。

環境質量底線，主要指不同地區能夠保證其生態服務功能穩定發揮時，環境質量要求的最低值。通常根據水、大氣、噪聲等三類環境要素進行分類劃分，基于當地《環境功能區劃》要求，提出區域環境質量安全的底線。

2.4 紅線值確定方法

生態保護紅線框架體系形成后，具體落實到指標要求，針對紅線值的確定提出了4種指令方法，按照優先級別依次為國家法律或地方法規指令、上級行政指令、地方規劃或政策目標指令、判斷研究指令4種:

(1)國家法律或地方法規指令，是指法律層面規定的指標控制要求；

(2)上級行政指令，指生態保護紅線劃定區域的上級行政單位下達的指標控制要求；

(3)地方規劃、政策目標指令，是指地方發展規劃、專項規劃及政策目標等提出的指標控制要求；

(4)判斷研究指令，是指在無上述3種指令的情況下，通過國內外相似地區指標現狀值、控制值的研究分析，判斷得到的指標控制要求。

3 地方性實踐案例研究

寧德市作為海峽西岸經濟區建設中的關鍵一環，生態環境優良，生物多樣性資源豐富，在海西區生態安全格局中占有重要地位。針對寧德市構建生態保護紅線立體框架，對海西其他區域具有借鑒意義，有利于避免經濟發展過程中資源環境代價過大，促進區域經濟與環境的協調、可持續發展[30]。

3.1 生態空間紅線

根據寧德市自然地理特征和生態保護需求，結合全市國民經濟發展規劃、生態功能區劃、主體功能區規劃、環境保護規劃和各部門專項規劃等，根據《國家生態紅線——生態功能基線劃定技術指南》要求，3種生態紅線區域類型具體劃分如下。

禁止開發區主要指寧德市域范圍內的各類自然保護區、水源保護區和森林公園等，劃分結果包括10個自然保護區、103個水源保護區、1個濕地公園、9個森林公園和3個地質公園；重要生態功能區主要指寧德市內生態系統所提供的服務功能為高度重要和極重要的區域，評價內容為土壤保持、水源涵養、生物多樣性保護、洪水調蓄4類，劃分結果顯示寧德市重要生態功能區總面積2552.69km2，占寧德市陸域總面積的20.27%；生態敏感區、脆弱區主要根據寧德市自然條件實際狀況與生態敏感性特征，將水土流失及海洋生物多樣性敏感為高度重要和極重要的區域納入紅線內，劃分結果顯示水土流失敏感性與重要生態功能區重疊，海洋生物多樣性敏感區域與禁止開發區相重疊。

將上述重要生態功能區、生態敏感區/脆弱區、禁止開發區進行合并，形成寧德市生態空間紅線。由于3個區域之間重疊較多，借助GIS軟件，對3個區域進行空間疊加處理，重新合并、編碼后，形成寧德市生態空間紅線范圍。共劃定生態紅線區域總面積4258.03km2，占寧德市陸域總面積的31.65%。其中，陸域生態紅線面積3999.30km2，占寧德市陸域總面積的29.73%；海域生態紅線面積258.73km2(圖2)。

圖2 寧德市生態保護紅線空間分布圖Fig.2 The spatial distribution of ecological protection red line

3.2 資源消耗紅線

根據寧德市歷年資源消費趨勢及經濟發展水平，結合全市國民經濟發展規劃、節能減排專項規劃等，劃分3種資源消耗紅線類型。

寧德市資源消耗主要以能源、水電消耗為主，由于能源消費總量與電量消費總量具有較高的相關性，故只采用能源消費總量及水耗消費總量指標。但鑒于寧德市目前正處于經濟發展的快速上升期，能源資源消費總量必定大幅度攀升，此處建議使用單位GDP能耗、單位GDP水耗用以替代，并使用化石能源消費比重反應能源消費結構，三者作為資源消耗上限的核心指標；資源產出率常用核心指標為能源產出率、水資源產出率及土地資源產出率，資源產出率越高，效益越好，并用行業工業水平來反映國外先進技術水平；寧德市最重要的生態資源為森林資源、海洋、濕地及耕地資源，它們不僅是生態系統多樣性的基礎，更是社會經濟發展的命脈，故選取森林覆蓋率、濕地覆蓋率、海洋生態特別保護區面積、耕地保有量4項，作為資源保有量的核心指標。

3.3 環境保護紅線

根據寧德市環境質量現狀及污染負荷，結合當地環境功能區劃要求，劃分3種環境保護紅線類型。

寧德市污染物排放總量紅線根據國家出臺的相關文件[31-32]，將COD年排放總量、氨氮年排放總量、SO2年排放總量及NOx年排放總量作為控制的主要指標；污染物排放濃度控制則依據總量控制而定，為COD、氨氮、SO2及NOx排放濃度；環境質量紅線根據環境要素水、氣、聲及海域等4種，按照指標的可獲取性選取縣級以上集中式飲用水水源地水質達標率、環境空氣質量優良天數比例、城市功能區噪聲達標率及近岸海域水環境質量達到功能區標準的比例四項作為環境質量下限的核心指標。

4 我國生態保護紅線配套保障機制

在劃定生態保護紅線后，必須配套建立健全相應保障機制，才能真正發揮作用。根據保護的類型、對象等要素，需要從法規、制度及市場三個方面，全面構建生態保護紅線的配套保障機制，有效推進生態保護紅線落地。

表3 寧德市資源消耗紅線核心指標

表4 寧德市環境保護紅線核心指標

4.1 法規

以法治手段，體現生態保護紅線的權威性，破除紅線落地難題。近日，新修編的《中華人民共和國環境保護法》正式出爐，首次將生態保護紅線寫入法律，強調生態保護紅線是保護自然生態環境、防治生態風險的強制性制度，給予紅線相應的法律地位。在中央立法確認后，地方政府或者地方立法在國家標準規范的基礎上對紅線區作出進一步的劃定，實施更加嚴格、具體的紅線落地措施。同時，地方對于紅線范圍內的禁止開發區、重要生態功能區及自然保護區等國家已有相關制度或條例的，仍需嚴格遵守，對于生態環境敏感區、脆弱區等新劃定的但缺乏相關保障的區域應當加快制定法律法規，健全生態保護紅線法律保障體系。

4.2 制度

以制度手段，維持生態保護紅線的生命力，建立長效監督管理機制。首先明確紅線管理的責任主體，強化組織領導，將任務分解至發展改革、財政、環保等部門，共同協調推進。其次，逐步建立綠色政策體系，一是將環境保護的主要指標納入地方經濟社會發展綜合評價體系，樹立綠色發展觀，針對紅線面積較大的區域，因地制宜實行差別考核，不考核GDP，不考核工業產值，不考核財政收入，轉為考核環境質量改善、生態植被恢復、特色農業發展及生態產業發展等，當年考核評價結果與下年度生態補償資金的分配相掛鉤；二是推動建立領導干部資源環境離任審計和責任追究制度，將空間優化、資源消耗、環境質量維持等體現生態保護紅線落實情況的指標納入評價體系中，對無視生態保護紅線、盲目決策造成環境破壞等嚴重后果的，追究其終身責任。此外，還需制定資源環境監測、生態災害預警及生態系統修復等資源環境保護制度，配套建立生態保護紅線管理臺賬及數據庫，以利于紅線落實后的綜合評定。

4.3 市場

以經濟手段，維護生態保護紅線的可持續性，加快紅線市場化改革。我國可借鑒美國的“泡泡政策”，在開展特定區域的排污權交易的基礎上，逐步建立全國性的交易市場，交易價格應充分尊重市場主導作用，適當減少政府干預，加快制定符合市場規律和體現要素價格形成機制的排污權交易制度和交易規則，彌補現存的立法缺失與配套制度不完善等問題。各銀行業金融機構應積極提供綠色信貸、綠色金融服務，運用經濟杠桿引導環保，使企業將污染成本內部化，把符合環境檢測標準、污染治理效果和生態保護作為信貸審批的重要前提，支持綠色生態產業的發展。同時，鼓勵民營資本進入能源資源開發等領域，參與風能、太陽能、生物能等新能源產業建設，打破能源資源行業壟斷，為中國能源資源行業發展帶來新的契機。

5 小結與展望

生態保護紅線體系是我國環境保護工作的重要創新，是優化生態安全格局，保障重要生態功能、維護人居環境安全的重要舉措。生態保護紅線立體框架制度主要包括生態空間、資源消耗及環境質量保護三個方面，是一個三維一體的生態紅線體系，為保障生態保護紅線實施的有效性，建議建立配套完善的法規、制度及市場保障體系，后續還應進一步加強生態保護紅線及相關政策實施的回顧性評價和有效性評估，以不斷調整和完善政策框架，真正發揮保護生態底線的作用。

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Three-dimensional frame exploration of the ecological protection red line in China：A case study of the Ningde region

YAO Jia1, WANG Min2,*, HUANG Yuchi2, BAI Yang2, HUANG Shenfa2

1SchoolofEnvironmentScienceandEngineering,DonghuaUniversity,Shanghai201620,China2ShanghaiAcademyofEnvironmentalSciences,Shanghai200233,China

The Chinese ecological red line constitutes an important systemic innovation for environmental protection, providing a minimum guarantee of ecological security and human health. Therefore, the red line has played an important role in the field of ecological protection, not only optimizing ecological security but also relating resource protection to economic development. Most importantly, it is a bottom line for China′s construction of an ecologically sustainable civilization. In the initial stages, ecological red line protection meant a strictly administered strategic border for the maintenance of national and regional ecological security and economic and social sustainable development. The early development of natural resource conservation concepts and policy saw similar methods and practices at home and abroad. Foreign countries commonly use national park systems, special protection areas (SPAs), special areas of conservation, Natura 2000, and the International Union for Conservation of Nature-Global Protected Areas to protect ecological spaces. China has generally used nature reserves, country parks, basic ecological control lines, and national zoning of ecological and subjective functions to achieve the same ends. Among these, the extensively used basic ecological control line is regarded as the prototype for the ecological red line. After the proposal of the red line concept, Jiangsu Province was the first to officially implement the concept in China. In this year′s annual Local NPC and CPPCC, the ecological red line has been incorporated into the work reports of many provincial governments, showing that drawing the red line has entered the strategic promotion phase. With the progress study, the concept of the ecological red line has been extended to a comprehensive system covering three aspects:space, resources, and quality of environment. Based on relevant literature and the relationships between production, life, and ecological space, the foundation of its theory extensions comes from the theory of ecological risk source of regional development established by Ren Jingming et al., including the ecological footprint, resource consumption and pollution emissions accumulated three types. The ecological red line is extending into ecological space, resource consumption, and environmental protection, and further proposes to control requirements, including the warning to the top line, the regulation to the midline, and the maintenance of the bottom line. Meanwhile, the system of ecological red lines is implemented based on a case study of the Ningde region. The results showed that the total area enclosed within an ecological red line is 4258.03 km2, accounting for 31.65% of the total land area of Ningde. The red line of resource consumption and environmental protection is the concrete implementation of control requirements, and formed red indicators. Finally, a supporting safeguard mechanism will be established from three aspects (regulations, systems, and markets) in order to provide a reference for further improvements of the red line system.

ecological protection red line; ecological space; resource consumption; environmental quality

上海市發改委“十三五”規劃前期研究重大問題項目(2014-22); 上海市科委項目(13231203402)

2014-05-26; < class="emphasis_bold">網絡出版日期:

日期:2014-12-18

10.5846/stxb201405261077

*通訊作者Corresponding author.E-mail: wangm@saes.sh.cn

姚佳, 王敏, 黃宇馳, 白楊, 黃沈發.我國生態保護紅線三維制度體系——以寧德市為例.生態學報,2015,35(20):6848-6856.

Yao J, Wang M, Huang Y C, Bai Y, Huang S F.Three-dimensional frame exploration of the ecological protection red line in China：A case study of the Ningde region.Acta Ecologica Sinica,2015,35(20):6848-6856.