重慶市城市垃圾分類處理法律問題研究

楊翱宇 許天問 余婧 劉枳君

（西南政法大學 法學院，重慶 401120）

重慶市城市垃圾分類處理法律問題研究

楊翱宇 許天問 余婧 劉枳君

（西南政法大學 法學院，重慶 401120）

垃圾分類處理屬于法學領域中的新問題，目前我國國內關于城市垃圾分類處理法律問題的研究基本處于“真空”狀態。首先，本文針對城市生活垃圾分類的概念進行厘定，指出城市生活垃圾分類制度的定義。其次，本文針對城市生活垃圾分類的法律法規體系進行梳理，全面地呈現出現階段全國及重慶地區相關的立法狀況。在此基礎上，本文認為城市垃圾分類處理問題中存在的法律問題主要表現在“配套法律、法規不足”等三個方面。最后，本文針對已提出的法律問題，認為重慶市城市垃圾分類處理的法律路徑應當包括“完善現行立法體系”等四個方面。

重慶市；城市垃圾分類；法律問題；解決路徑

一、城市生活垃圾分類的基本概念

垃圾分類，顧名思義，即依據垃圾的屬性、成分、價值等對垃圾進行分類處理，以促進垃圾的減量化、資源化、無害化處置。而在當下語境中，本文所言城市生活垃圾分類有其自身的特定含義。

首先，城市生活垃圾分類是針對特定區域規劃范圍內的生活垃圾的分類處理制度。以重慶市的相關規定為例，《重慶市城市生活垃圾處置費征收管理辦法》第2條第1款規定：“本市城市、鎮規劃區的建成區范圍內產生生活垃圾的單位和個人，應當按照本辦法規定繳納城市生活垃圾處置費。”而《重慶市餐廚垃圾管理辦法》第2條第1款亦指出：“本市主城區的城市建成區和主城區以外的區縣（自治縣）人民政府所在地的城市建成區以及建制鎮人民政府所在地的餐廚垃圾的收集、運輸、處理及相關管理活動，適用本辦法。”因此，就重慶市的情況而言，城市生活垃圾分類主要針對城市、鎮建成區的單位和個人。這是城市生活垃圾的第一層含義；其次，城市生活垃圾僅指特定種類的垃圾。根據建設部頒布的《城市生活垃圾分類及其評價標準》（CJJ/T102-2004）1.0.2項規定，該標準適用于城市生活垃圾的分類、投放、收運和分類評價，而城市生活垃圾中的建筑垃圾不適用于本標準。此外根據《重慶市城市生活垃圾處置費征收管理辦法》第2條第2款的規定，該辦法所稱城市生活垃圾是指在城市日常生活和為生活服務中產生的固體廢物，以及法律、法規和規章規定視為城市生活垃圾的廢物，不包括建筑垃圾、渣土、工業固體廢物和危險廢物。因此，城市生活垃圾主要指的是單位和個人的日常生活垃圾，不包括建筑垃圾、渣土、工業固體廢物和危險廢物。這是城市生活垃圾的第二層含義。

綜合以上分析及重慶地區的立法實踐，筆者認為，對城市生活垃圾分類制度較恰當的定義應是：為促進垃圾的減量化、資源化、無害化處置而對城市、鎮建成區的單位和個人在日常生活和為生活服務中產生的除建筑垃圾、渣土、工業固體廢物和危險廢物以外的日常生活垃圾進行分類處理的制度。

二、城市生活垃圾分類的法律法規體系

（一）全國范圍內立法情況。

目前，我國有關城市生活垃圾分類的立法處于一種較為松散的狀態。就法律層面的立法而言，對垃圾分類的規定主要體現在《固體廢物污染環境防治法》中，該法第42條規定：“對城市生活垃圾應當及時清運,逐步做到分類收集和運輸,并積極開展合理利用和實施無害化處置。”而其他與垃圾分類相關的規定則散見于部門規章、地方性法規、規章等規范性文件。由建設部頒布并于2007年7月1日起正式施行的《城市生活垃圾管理辦法》對垃圾分類制度作了進一步規定。該法第15條規定：“城市生活垃圾應當逐步實行分類投放、收集和運輸，具體辦法由直轄市、市、縣人民政府建設(環境衛生)主管部門根據國家標準和本地區實際制定。”該法第16條第2款還規定：“城市生活垃圾實行分類收集的地區，單位和個人應當按照規定的分類要求，將生活垃圾裝入相應的垃圾袋內，投入指定的垃圾容器或者收集場所。”另外，部分地區根據自身實際也制定了與垃圾分類有關專項制度，如《深圳市城市垃圾分類收集運輸處理實施方案》、《北京市生活垃圾分類收集和處理的通知》、《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規定》等。值得注意的是，建設部于2004年頒布了《城市生活垃圾分類及其評價標準》，詳細規定了垃圾分類的分類方法、評價指標等事項，但該標準僅是行業標準，不具備法律的強制效力。

（二）重慶地區有關城市生活垃圾分類的立法情況。

目前，重慶地區暫未制定有關城市生活垃圾分類的專項法規、規章，相關規定主要體現于《重慶市市容環境衛生管理條例》，該條例第58條第1款規定：“生活垃圾實行袋裝化、標準化收集管理，并逐步實行分類回收，綜合利用。”此外，在《重慶市餐廚垃圾管理辦法》中也有零星規定，根據該辦法第8條第1款第2項，餐廚垃圾應與其他生活垃圾分類，實行單獨收集、密閉儲存。就此看來，重慶地區的立法主要也停留在原則性規定的層面上，并未有更為細致的、可操作性的規定。

三、城市垃圾分類處理問題中存在的法律問題

我國目前的城市生活垃圾分類立法比較粗疏，基本停留在原則性規定層面上，具備較強操作性的垃圾分類立法主要由地方予以推進，并且僅是全國少部分發達地區，如廣州、北京、深圳、南京等，全國范圍內尚無法律位階較高的專門性立法，這無助于垃圾分類制度在全國范圍內的推行。而目前重慶地區城市生活垃圾分類制度的規范依據也非常局限，僅在零星立法中有所體現，而且仍然屬于原則性規定，缺乏細致的配套措施，執行難度較大。具體表現為以下幾點：

1.配套法律、法規不足。

現行的關于城市生活垃圾處理的法規主要有《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《全國城市生活垃圾無害化處理設施建設“十一五”規劃》、《城市市容和環境衛生管理條例》、《城市生活垃圾管理辦法》，偏重于垃圾的清掃、收集、運輸、處置及相關管理活動,很少涉及到垃圾的分類回收。僅有的幾條規定也是鼓勵性、倡導性的,僅僅停留在原則上而缺乏可操作性。一些城市雖然制定了有關垃圾分類回收的規范性文件,但是并沒有上升到立法高度。我國其他法律法規在生活垃圾分類回收的規定上基本也是一片空白，現行的法律、法規存在原則性較強、缺乏可操作性和法律責任不夠明確等問題，而且隨著社會生活的發展，也已經跟不上時代步伐，不能解決新出現的問題, 一個完整的生活垃圾分類回收法律體系亟待建立。

2.地方性法規不到位。

垃圾分類制度在全國各地已實施良久，但卻收效甚微。其目前存在的主要問題有:管理部門重視程度不夠；缺少有力的政策扶持和配套的執行措施；市民對垃圾分類具體辦法不了解，無法具體實施等。在法律方面，則存在地方性法規不到位或立法有空白、各地立法內容過于籠統、缺乏法律責任的規定、地區發展不均衡等問題。除法律、法規之外的一些規定和意見，規定得過于籠統，也因此難以執行，這就在很大程度上制約了垃圾分類制度的實施。

3.缺乏政府和政策扶持。

要建立垃圾分類的立法體系，一個重要問題就是要分析和厘清我國目前垃圾分類法律關系的各主體，明確各主體的權利和義務。公眾、政府主管部門、居委會、物業部門等主要主體，都屬于義務主體。其中政府主管部門的角色較為特殊，它既作為執法者執行監督管理職能，又要作為一個守法者具體組織實施垃圾清運和最終處理處置。所以，它一方面是權利主體，一方面又是義務主體，具有雙重身份。 而廢品回收者，看上去不是一個單獨的主體，但事實上承擔了很大一部分垃圾分類收集的工作。要建立垃圾分類的立法體系，必須分析目前這幾個主體的現狀和存在的問題：對公眾而言，何為垃圾分類、如何分類等觀念不清；居委會、物業則被資金來源、人員等問題困擾；廢品回收者的規范管理存在問題；環衛部門究竟是要監督管理還是服務，其角色是執法者，還是守法者定位不清。此外，垃圾分類回收必須要進行企業化運作，而政府部門則應該是間接管理，履行環境監督管理的職責。

四、重慶市城市垃圾分類處理的法律路徑

基于以上城市垃圾分類處理問題中存在的問題，特對重慶市目前在垃圾分類處理方面有以下路徑可供參考：

（一）完善現行立法體系。

從節約資源、保護環境出發，必須盡快制定《重慶市城市生活垃圾類回收管理條例》，以法律形式確立城市生活垃圾分類回收制度。條例應號召全體市民增強憂患意識和環保意識，讓垃圾分類從源頭進行，加快可回收利用垃圾的回收利用率。

（二）增強公民環保意識。

政府的工作需要充分借鑒其他國家先進經驗，采取更多的手段增強公民的垃圾分類回收意識。要建立資源節約型和環境友好型城市就提高公民的環境道德水平和環境資源意識。要充分發揮新聞媒體、網絡、學校、企事業單位的負責人、社工等的宣傳作用，組織大量志愿者宣傳垃圾分類投放的重要意義，讓大家了解各類垃圾回收利用的價值和分類的常識，在普及環保知識的基礎上再實施垃圾的分類投放和回收，分類投放就會變為全民的、持久的自覺行動。

（三）明確相應法律責任。

國家機關、企事業單位和相應個人的義務和責任應在立法中得到明確體現。對那些拒不執行垃圾分類投放者，在多次勸說無效之后，必須給予適當的批評教育，同時進行罰款或強制性擔任衛生執法志愿者。只有法規和執法的隊伍還不行，必須要認真嚴格地執法，需要有一支鐵面無私的高素質的執法隊伍，對每一個知法違法的人進行嚴肅的批評教育和嚴厲的行政處罰，自律意識薄弱者只有依靠“他律”，才有可能體現法律的價值。通過建立行之有效的制裁機制約束執法者嚴格執法，對垃圾分類工作的開展大有裨益。

（四）加大政府財政投入。

垃圾分類處理與資源的回收利用可以形成一個產業鏈條。政府可以通過全力支持可再生資源回收處理的企業的經營，給予地方財政的補貼，讓這些企業看到有利可圖。如能采用獎勵性的有償收集和主動上門服務，則回收的數量必定大增。企業也必將利用最大效率支持垃圾分類，也因此對于垃圾分類處理工作有很大的推動作用。在廢棄物回收率提高的同時，政府可以提供更多的就業崗位，有效地解決城市垃圾危害生態和浪費資源的問題。

至此，筆者認為，在全國范圍內的專門立法尚未出臺的背景下，重慶市地方立法應考慮借鑒當前已經展開的城市生活垃圾分類的地方立法實踐，盡快建立起切合自身實際、具備可操作性的垃圾分類制度體系，以完善制度環境的方式促進城市生活垃圾分類在全市范圍內的推行。

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注：本項目為2012年西南政法大學本科生科研訓練創新活動資助項目。

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