逆周期政府預算調節機制初探

●盧洪友

逆周期政府預算調節機制初探

●盧洪友

在西方主流經濟學中，逆周期政府預算調節被認為是最優的“需求管理”制度安排或者政策選擇；在實踐層面，自1933年“羅斯福新政”以來，逆周期調節被西方發達國家所普遍采用，以所得稅為主的稅制結構具有顯著的累進性和自動穩定器功能，以公共服務、社會福利與社會保障為主的政府支出，也具有較強的穩定功能。中國的稅制結構是以商品服務稅為主，不具有自動穩定功能，支出的政府與市場邊界不清，總體上，財政收支帶有明顯的順周期特征。隨著中國經濟以及政府財政進入新常態，加快建立和完善政府預算逆周期調節機制，實屬必然選擇。

一、從自由競爭到政府逆周期干預的常態化

1929年“大危機”之前，西方國家普遍奉行斯密的自由競爭、自由放任，以及薩伊的 “供給創造其自身的需求”定律，關注的是“供給”（財富增長）而不是“需求”問題，認為“看不見的手”能夠自發實現供求均衡，無需政府干預。這對處于經濟規模小、技術進步緩慢、經濟結構單一的發展中國家來說，也許是成立的，在物質普遍匱乏的情況下，擴大“供給”或者增加國民財富畢竟是首要的。

然而，1929年“大危機”期間，市場面臨的已不再是供給不足，而是供給過剩、需求不足問題。覆蓋國民經濟所有部門的普遍性生產過剩，導致大批銀行和工商企業破產倒閉，失業人口陡然增加，經濟社會一片混亂。即使如此，胡佛總統依然堅信“不干預市場的政府是最好的政府”。直到1933年，羅斯福擊敗胡佛并大力推行“新政”，通過“看得見的手”——擴大政府投資與政府消費，來彌補私人投資與私人消費的不足，緩解供過于求的矛盾，“新政”在1935年就取得了顯著成效。在“羅斯福新政”實踐的基礎上，1936年，凱恩斯發表了《就業、利息與貨幣通論》，他以解決就業為中心，以有效需求為邏輯起點，認為就業量取決于總供給與總需求的均衡點，由于總供給基本上是穩定的，因此，就業量實際上只取決于總需求，而這個與總供給相均衡的總需求就是有效需求，而有效需求的大小取決于消費傾向、資本邊際效率和流動偏好。“邊際消費傾向遞減”規律導致消費需求不足，“資本邊際效率遞減”規律和流動偏好導致投資需求不足，私人消費需求不足和私人投資需求不足最終將導致大量失業，造成生產過剩的經濟危機。由此，解決失業和復興經濟的最好辦法就是政府干預經濟，并實施逆周期調節政策，例如，在經濟衰退時期，采取赤字財政政策，減稅、擴大政府開支，刺激私人消費和投資，以增加有效需求，實現充分就業。凱恩斯《就業、利息與貨幣通論》為西方國家政府干預市場奠定了理論基礎，從此政府干預常態化，并在長期的實踐中建立了一套系統的逆周期調節制度，包括“內在穩定器”機制與“相機抉擇”機制。逆周期政府預算調節被主流理論視為最優政策工具，在實踐中，G7國家的財政政策總體上都屬于逆周期調節。

二、中國政府預算帶有顯著的順周期調節特征

世界上許多發展中國家的政府預算是順周期的，中國也不例外。中國經濟運行與政府預算順周期調節主要表現在：

第一，經濟高速增長，財政收入與財政支出均大幅超經濟增長，對粗放式的過熱的經濟增長起了助推作用。1978-2013年，中國GDP平均增長高達9.8%。在經濟增長史上，如此長周期的經濟持續增長并不多見，它非常類似于熊彼特在“創新理論”中分析的發達國家的一個長周期或長波 （每個長波達50多年：18世紀80年代-1840年的產業革命時期；1840-1897年的蒸汽和鋼鐵時代；1897年-20世紀50年代的電氣、化學和汽車工業時代）。但是，熊彼特經濟周期理論是以“創新”為基礎的，所謂“創新”就是“建立一種新的生產函數”，或者“生產要素的重新組合”，包括產品創新、技術創新、市場創新、資源配置創新、組織創新等，而中國經濟的持續高速增長，在相當大程度上是依靠低勞動力成本、低土地成本、高資源能源消耗、高環境污染、高投資實現的，“創新”的量與質都是遠遠不夠的。從財政方面看，在粗放式經濟高速增長的同時，財政收支又大幅超GDP增長，在1994年分稅制改革之后尤為明顯，稅收收入倍于GDP增長，增加的稅收收入隨即轉變為政府投資與政府消費，對經濟過熱起了催生泡沫、火上澆油的作用。不僅如此，因政府間的事權、支出責任與財政能力不匹配，以及以GDP為中心的晉升激勵與錦標競賽，高稅收增長依然不能滿足地方政府支出需求，土地財政、顯性與隱性地方債與日俱增。隨著中國經濟進入新常態，稅收增長明顯放緩，一方面順周期調節已難以為繼，另一方面，由于在稅收高速增長期間，并沒有實行跨年度中長期預算制度，也沒有建立預算調節基金制度，在經濟下行、財政減收的年份，無法實施“以豐補歉”，當年財政支出跟隨當年收入一同下行。

第二，“自動穩定器”功能較弱。在政府收入方面，1994年的稅制改革，使中國建立了以商品服務稅為主的稅制結構，稅款包含在商品服務價格之中，稅負歸宿具有顯著的累退性，難以調節居民收入分配差距，反而起了逆向調節作用；同時，商品服務稅的“自動穩定器”功能較弱。在政府支出方面，在經濟高速增長期，經濟發展與社會事業發展失衡，公共品包括基本公共服務供給水平低、均等化水平低，二元經濟社會與二元財政支出特征明顯，覆蓋城鄉居民、統一的社會保障制度尚處在改進完善階段，政府與市場的邊界不清，政府熱衷于 “招商引資”以及有助于拉動GDP的建設性支出，自動穩定器功能難以發揮。

第三，政府預算的跨期調控功能較弱。政府預算編制遵循的是年度預算平衡原則，沒有建立跨期性的中長期（如3年、5年、10年等）政府預算制度及相應的協調機制，包括跨期預算平衡機制（跨期預算調節基金）、中長期項目論證機制等。政府預算支出結構趨于硬化、僵化、部門化，越來越多的支出項目與GDP增長或者財政總支出增長掛鉤安排，預算支出結構性調節的回旋余地越來越小，“相機抉擇”的預算支出調節機制難以實施。

第四，按稅收計劃征稅具有明顯的順周期特征。政府課稅，理應確定、確實，并以權力機關通過的稅法為基礎，作為行政執行機構的政府必須依法征稅、依率計征。然而，實際情況往往是，從中央到地方每個財政年度都要確定稅收計劃，而且在計劃確定中層層加碼。在經濟處于下行時期，為完成稅收計劃不得不收“過頭稅”，使下行的經濟“雪上加霜”；而在經濟過熱時期，稅源充足，該收不收，助推過熱的經濟。

三、建立逆周期預算調節機制的路徑

首先，適應經濟新常態，認識財政新常態，轉換政府預算治理思路。中國的粗放式經濟增長，因資源能源約束越來越緊、環境承載力更是達到了極限，已經難以為繼。經濟由高速轉為中高速增長、經濟結構由失衡轉為優化再配合、經濟增長動力由要素推動轉為創新驅動。隨著經濟增速、經濟結構以及經濟增長動力的變化，政府財政也必然發生變化：稅收由持續大幅超GDP增長轉為與GDP保持大致同步的增長，年度之間略高于或者略低于GDP增長，將成為財政收入的新常態；公共開支由政府在投融資中占主導地位并將大量資金投向基礎建設的“建設型財政”，轉為“開渠引水”的“公共服務型財政”，引入社會資本參與公共工程和服務，支出結構從經濟建設向民生性調整優化，將成為財政支出的新常態；財政調控由單純追求GDP增長，向穩定經濟增長、增進社會公平公正、促進經濟社會事業結構優化、惠及民生轉變，將成為政府財政宏觀調控的新常態。因此，政府財政必須適應財政經濟新常態的客觀要求，轉變政府職能與財政職能，轉換公共財政治理思路及方式，提高治理績效。

其次，加快稅制結構轉型與社會保障體系建設步伐，增強內在穩定器功能。無論是從增進稅收的社會公平功能看，還是從逆周期調節功能看，都應該加快中國稅制結構由商品服務稅為主向直接稅為主的轉變步伐。與此同時，伴隨著加速進行的工業化和城鎮化，要相應加快推進基本公共服務均等化，提高民生保障支出比重，通過優化稅制結構和支出結構，增強政府預算的自動穩定器功能。

再次，建立跨年度預算平衡機制。政府預算的編制應該順應經濟周期和社會發展周期，追求財政收支周期性的、動態的平衡，而不是靜態的年度預算平衡；追求中期視野下（如3-5年）的預算收支之間的協調、匹配，而不是單個財政年度內的以收定支。為此，應建立中長期重大經濟社會事業項目科學論證機制，加強政府預算收支科學預測，編制中期預算方案，建立跨年度預算赤字彌補機制等。■

(作者單位：武漢大學經濟與管理學院)

（本欄目責任編輯：周菲）