財政分權與中國經濟增長的關系

●張 芬

財政分權與中國經濟增長的關系

●張 芬

一、引言

中國的財政體制大概可以分為三個階段，第一階段是新中國成立到1978年改革開放以前，這個階段的主要特征是計劃經濟，中央政府通過計劃決定經濟的方方面面，在財政制度上體現(xiàn)出“統(tǒng)收統(tǒng)支”的高度集權特征。第二個階段是1979年至1994年，這個階段伴隨著中國的改革開放，在財政上實行分級包干的制度。第三個階段是1994年至今進行的分稅制改革，分稅制改革明確了中央與地方的關系，在財政收入和財政支出兩個方面進行了財權和事權的劃分，形成了財權的上收與事權的下放。不同階段的稅收制度與經濟增長的關系是學術研究和經濟實踐關注的重點。

從學術研究的情況來看，財政分權程度與經濟增長的關系是宏觀經濟學領域研究的重點議題。但是，長期的學術研究并沒能就該問題達成一致意見：Oates(1993)、Bardhan(2002)、LinandLiu (2000)、張晏和龔六堂（2005）等研究認為，財政分權程度越高，經濟增長越快，財政分權對經濟增長具有促進作用。與他們的研究不同，ZhangandZou(1998)、王文劍和覃成林（2008）、張芬等（2014）卻發(fā)現(xiàn)財政分權程度與經濟增長呈現(xiàn)負相關的關系，財政分權程度越高，經濟增速越慢。沈坤榮和付榮林（2005）還發(fā)現(xiàn)財政分權與經濟增長之間呈現(xiàn)非線性關系。財政分權與經濟增長之間的關系現(xiàn)有文獻并未達成一致，需要進一步討論。

本文采用1999-2010年數(shù)據(jù)分析了中國的財政分權程度與經濟增長的關系，結果發(fā)現(xiàn)：第一，從總體上來看，財政分權與中國經濟增長呈現(xiàn)負相關的關系；第二，中國地方政府錦標賽的晉升機制和GDP考核目標導致了中國經濟在增長過程中出現(xiàn)了一定程度的偏差和低效；第三，為了GDP的增長，地方政府主導的經濟存在較高的波動性，帶來了較大的風險。

本文的研究對理解中國特色的政治機制和經濟關系具有一定的作用，第一次通過實證的方式證明了地方政府以GDP為目標的錦標賽機制的存在，分析了地方政府主導的經濟增長對經濟的影響，這些結果對現(xiàn)階段通過簡政放權來促進經濟增長提供了學術支持，具有一定的價值。

二、中國財政分權、城鎮(zhèn)化與經濟增長的經驗分析

（一）分稅制與城鎮(zhèn)化的關系

與國外地方政府的角色不同，中國的地方政府是推動經濟發(fā)展的重要力量（周黎安等，2007），這種官員錦標賽的晉升機制是以地方經濟GDP為考核指標的。那么，地方政府官員GDP錦標賽就要求地方政府動用一切可動用的資源來投資、推動地方經濟增長。當?shù)胤秸呢敊嗌鲜罩螅瑸榱舜龠M經濟增長，地方政府推動經濟增長的重點從扶持地方企業(yè)轉向了城鎮(zhèn)化，推動了第二產業(yè)的高速發(fā)展。

圖1 土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化占比示意圖

從歐美國家來看，發(fā)達國家主要通過連續(xù)發(fā)展的模式來推進城鎮(zhèn)化。與歐美發(fā)達國家不同，我國的城鎮(zhèn)化進程在1994年之后，特別是2000年之后主要以內部重組和跳躍式發(fā)展為主要推進方式，這種方式集中體現(xiàn)為房地產建設高漲、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的建設、新城區(qū)建設等主要方式。這與歐美的城市化發(fā)展進程具有明顯的不同。

從圖1中可以看出，我國城鎮(zhèn)人口占比從2003年的39.04%上升到2008年的48.32%；而建設用地占比從2003年的9.18%快速上升到9.91%。建設用地占比的增速（斜率）高于城市人口占比的增速（斜率）。這意味著在分稅制的財政體制下，地方政府通過城鎮(zhèn)化作為經濟增長點，使得土地城鎮(zhèn)化速度高于人口城鎮(zhèn)化增速。

圖2 城鎮(zhèn)化、地方政府與土地升值之間的關系

在圖2中，本文描述了城鎮(zhèn)化過程中具有中國特色的機制。地方政府在GDP考核和官員晉升錦標賽的機制下，地方政府官員最大的目標是提升當?shù)亟洕l(fā)展水平，而投資是提升經濟發(fā)展水平最快速的方法。地方政府通過投資的方式推進城鎮(zhèn)化的進程，在城鎮(zhèn)化的過程中，原有的土地不斷升值，帶動周邊的土地價格上漲，地方政府進一步通過土地出讓的方式獲取收入，進一步推進城鎮(zhèn)化。這就成為我國城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的循環(huán)模式。

（二）分稅制條件下經濟增長的質量問題

首先是經濟結構問題。根據(jù)劉國光（2000）等文獻的論述，我國的消費水平只占經濟的15%左右，儲蓄率偏高。進出口增量需要相應的地理條件，并且受到國外經濟環(huán)境的影響。政府購買和投資就成為地方政府拉動經濟增長的重要手段。在我國這種特殊的政治體制下，地方政府既是“裁判員”又是“運動員”，投資成為地方政府拉動GDP增長的重要手段。周黎安（2007）就指出，這種GDP錦標賽機制導致了中國地方保護主義和重復建設現(xiàn)象，造成資源的浪費和效率的低下。

其次是環(huán)境問題。環(huán)境污染現(xiàn)象在我國日益嚴重，特別是2008年4萬億投資以來導致的水污染、空氣污染等問題。例如：我國有36%的城市河段為劣5類水質，喪失使用功能。我國國土上的荒漠化土地已占全國陸地總面積的27.3%，而且，荒漠化面積還在以每年2460平方公里的速度增長。我國每年遭受的強沙塵暴天氣由50年代的5次增加到了90年代的23次。

再次是收入不平等的問題。地方政府經濟增長人為地形成了龐大的食利階層。這些階層實際上由政府官員和與政府官員利益攸關的群體構成。通過地方政府的權利獲得信貸、財政等方面的資源，在房地產和基礎建設投資等多個領域形成了既得利益群體，導致收入分配的差距過大。

綜上所述，中國式的財政分權在GDP錦標賽的機制下，為了提升GDP增長，地方政府會依靠城鎮(zhèn)化為代表的第二產業(yè)的發(fā)展，這會帶來經濟效率的損失和質量的下降。

三、中國財政分權與經濟增長的實證檢驗

本文采用1999-2010年我國的宏觀經濟數(shù)據(jù)對財政分權與經濟增長的關系進行檢驗，數(shù)據(jù)來源于Wind數(shù)據(jù)庫。本文從經濟增長的GDP錦標賽機制的檢驗、中國財政分權程度與經濟增長的關系和中國經濟增長質量三個方面對財政分權與中國經濟關系進行實證分析。

（一）GDP錦標賽機制檢驗

GDP錦標賽機制是中國特色的聯(lián)邦財政。根據(jù)周黎安（2007）的論述，地方官員的晉升是與GDP的排名密切相關的。那么，在這種GDP錦標賽機制下，競爭對手的GDP增長必然會促進自己的經濟增長。因此，本文設計如下模型來檢驗這種機制：

在模型 1中，GrowthRateitGDP是指第省在第 t年的GDP增長率，GrowthRateit-1GDPpeer是除了本省之外，其他省市GDP增長率的平均值。如果中國經濟體中存在著GDP錦標賽的晉升機制，那么，其他省市GDP增長率越高，值越大，對本省經濟的促進作用也越大，本省的GrowthRateitGDP值會升高，即β＞0。

表1 中國GDP錦標賽機制檢驗

除了βGrowthRateit-1GDPpeer變量之外，（1）式中還參照覃成林和王文劍（2008）等文獻對控制變量的選擇方法，選擇了本省上一期GDP增速（LagGDP）、投資率、人口增長率、稅收比率、進出口比率和國有企業(yè)就業(yè)人數(shù)占比作為控制變量。在（1）式的右端，為了避免內生性問題，本文將所有解釋變量滯后一期。由于各省市的資源稟賦等不同，本文估計的方法選擇固定效應的面板數(shù)據(jù)模型。

在表1中，本文報告了面板數(shù)據(jù)估計的結果。在Model1中，可以發(fā)現(xiàn)，其他省市GDP的增速（peer_GDP）與本省GDP增速存在高度的正相關關系，回歸系數(shù)為0.670，t值13.43，非常顯著，并且這種解釋能力達到50.02%。這說明地方政府之間GDP競爭是非常激烈的。Model2-Model6是分別考慮本文加入的控制變量，觀察其他省市GDP的增速（peer_GDP）可以發(fā)現(xiàn)的估計系數(shù)和顯著性水平均不發(fā)生改變，結果具有較好的穩(wěn)定性。Model7加入了所有的變量，其他省市 GDP的增速（peer_GDP）的估計系數(shù)仍然為正，在1%的顯著性水平下顯著。這說明中國地方政府之間存在著激烈的GDP錦標賽競爭。

（二）財政分權與經濟增長的關系

本文參照張芬等（2014）對財政分權指標的檢驗結果，選擇地方財政收入占比（RR）、人均預算內外財政總收入指標 （DCper,all1）、人均預算內本級財政收入指標（DCper,rev）、人均預算內本級財政支出平均指標（DCper, ave）、人均扣除凈轉移支付財政支出指標（DCper,net）和扣除凈轉移支付財政支出指標（DCnet），從收入和支出兩個角度來刻畫財政分權與經濟增長的關系。

參照AkaiandSakata(2002)、張晏和龔六堂（2005）、龔峰和雷欣（2010）等文獻的做法，本文采用的是固定效應的面板數(shù)據(jù)回歸模型進行回歸。被解釋變量是各省市的實際GDP增長率，解釋變量包括滯后一期的GDP實際增長率（GDP(-1)）、固定資產投資率（I）、進出口總額占比（NX）、人口自然增長率（POP）、宏觀稅負水平（TAX）、國有企業(yè)職工占比（SOU）。這些控制變量的選擇也與張晏和龔六堂（2005）、龔峰和雷欣（2010）的選擇一致。為了避免內生性問題，本文在模型的設定上將解釋變量滯后一期，得到表2。

在表2中，固定資產投資率（I）與經濟增長之間也呈現(xiàn)正向的關系，結果與張晏和龔六堂（2005）、龔峰和雷欣（2010）的結果也一致。人口自然增長率（POP）與經濟增長呈現(xiàn)負相關的關系，與龔峰和雷欣（2010）估計的結果一致。但是，與張晏和龔六堂 （2005）、龔峰和雷欣（2010）不同，對于國有企業(yè)職工占比（SOU）與經濟增長，本文得出正相關的關系，這意味著1999-2010年這個經濟周期內，國有化的程度與經濟增長水平是呈現(xiàn)同向變化的，也反映出了與1995-2001年 （張晏和龔六堂，2005）經濟周期的較大差異，反映了“國進民退”的現(xiàn)實。宏觀稅負（TAX）并不顯著，稅收與經濟之間關系不明顯。

從表2的第14行開始就是本文討論的財政分權程度與經濟增長之間的關系。從財政收入分權的角度來看，RR、DCper,all1、DCper,rev與經濟增長率都呈現(xiàn)負相關的關系，地方財政收入占比（RR）的估計結果和系數(shù)與龔峰和雷欣（2010）的結果一致。從財政支出分權的角度來看，DCper,ave、DCper,net、DCnet與經濟增長之間的關系也呈現(xiàn)出負向的關系，與財政收入分權的表現(xiàn)一致。

財政分權程度與經濟增長之間的關系文獻中存在著兩種看法：第一種看法是基于信息不對稱的角度，這種觀點認為，地方政府比中央政府更了解當?shù)亟洕l(fā)展的狀況和需求，財政分權能夠使地方政府更好地運用自己的財政資源解決經濟發(fā)展中的問題。財政分權與地方經濟增長之間應該呈現(xiàn)正相關的關系 （張晏和龔六堂，2005）。第二種看法是基于委托代理的角度，這種觀點認為，地方政府官員的激勵目標與經濟發(fā)展目標并不一致，特別是在中國以官員錦標賽和GDP考核的激勵機制下（周黎安，2007），財政分權導致地方政府官員為了發(fā)展短期的經濟而犧牲長遠的利益，還會導致大量的腐敗和尋租行為，成為經濟發(fā)展的“攫取之手”（王文劍和覃成林，2008），財政分權與地方經濟發(fā)展呈現(xiàn)負向的關系。本文的研究結果支持了“攫取之手”假說，也支持了第二節(jié)中分析的結論。

（三）財政分權對經濟質量的影響

本文參考周業(yè)安和章泉（2008）的做法，選擇經濟增長的波動率作為經濟增長質量的衡量指標。如果經濟增長質量較高，經濟增速是平穩(wěn)的，那么波動率較小，并且不會受到財政分權程度的影響，反之則意味著財政分權會加劇經濟的波動。關于經濟波動率的估計，與周業(yè)安和章泉（2008）的做法相同，本文選用（2）式進行滾動估計：

然后將（2）式的σi,t,t+5替換（1）式中的GrowthRateitGDP得到（3）式

對于（3）式本文同樣采用固定效應的Panel模型進行估計。如果財政分權加劇了經濟波動，那么（3）式的回歸系數(shù)會大于0，即：β＞0。

在表3中，本文發(fā)現(xiàn)，除了地方財政收入占比（RR）回歸系數(shù)為不顯著為負之外，其他財政分權的指標回歸系數(shù)均為正，并且顯著。這說明中國式的財政分權加劇了經濟的波動，這與本文第二節(jié)中的預期一致。對比文獻周業(yè)安和章泉（2008）的結果，也可以發(fā)現(xiàn)中國式財政分權加劇波動的結果得到了相應的驗證。這意味著在地方官員GDP錦標賽的競爭機制下，由于地方政府的短視行為，會利用手中的資源進行短期效益投資，加劇經濟波動。

四、結論

本文采用1999-2010年的數(shù)據(jù)對財政分權與中國經濟增長的關系進行了深入的討論。本文發(fā)現(xiàn)，在地方政府官員GDP錦標賽的機制下，財政分權降低了地方政府的稅收收入，而支出責任并沒有相應降低。為了獲得相應的資源，提高GDP增速，地方政府通過城鎮(zhèn)化作為新的經濟增長點。本文通過數(shù)據(jù)驗證了地方政府GDP錦標賽機制的存在性，在此基礎上發(fā)現(xiàn)財政分權程度在1999-2010年之間與經濟增速呈現(xiàn)負相關的關系，并且還會加劇經濟波動。除此之外，本文還發(fā)現(xiàn)稅收水平不僅降低經濟增速，還會加劇經濟波動。■

（作者單位：東北財經大學財政稅務學院）

表3 財政分權與GDP增速之間的關系