整體支出績效評價指標體系設計方法初探

●劉敏王萌

整體支出績效評價指標體系設計方法初探

●劉敏王萌

隨著財政支出績效評價在開展廣度和深度上的要求不斷提高，單純的項目支出績效評價已經越來越難以滿足預算績效管理的需要，以整體支出為對象的績效評價能夠更有效地掌握各預算部門的資源配置和整體績效情況。然而，由于該領域的理論研究基礎較薄弱，整體支出績效評價指標體系設計的科學性問題引起越來越多的關注和討論。本文以我國整體支出績效評價現狀為切入點，在總結整體支出績效評價指標體系不同類型及其差異點的基礎上，從指標體系框架、考察內容、關注重點等方面對部門整體支出績效評價指標體系的構建路徑作出初步探討。

一、整體支出績效評價的概念及內涵

整體支出績效評價，是指財政部門根據預算部門設定的部門戰略目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對預算部門整體支出的績效目標完成情況、部門履職情況、預算管理水平進行客觀、公正的評價。整體支出績效評價是面向中長期和中觀層面的評價，對一個部門的整體支出績效評價能夠洞悉資源配置的有效情況以及各部分要素之間的有機關系，從而把握部門整體的資源配置合理性和資金運用效益。

整體支出績效評價是建立在項目支出績效評價基礎上，覆蓋面更廣、評價層次更深的績效評價工作。與項目支出績效評價不同的是，整體支出績效評價在評價范圍上，不僅包括項目支出，還涉及單位的人員支出和公用經費支出，在較大程度上彌補了評價項目支出績效缺少考慮基本支出的投入貢獻而放大績效的問題。在評價內容上，整體支出績效評價關注的不僅是專項資金的使用績效，同時關注單位全部財政資金的總量安排合理性、資金結構與單位核心職能的匹配關系、資金安排對單位戰略目標實現的支持程度。整體支出績效評價能從更全面的角度為財政專項資金的合理分配提供較合理的參考依據。

整體支出績效評價作為財政支出績效評價的重要內容和發展方向，指標體系是評價的關鍵和核心，指標體系設計的質量直接影響績效評價的準確性和科學性。財政部于2013年發布了包含部門整體支出績效評價指標在內的 “績效評價共性指標體系框架”，部分地區在此基礎上對部門整體支出績效評價也進行了不同程度的探索，但對于整體支出績效評價的開展形式、尤其是指標體系的框架和內容尚未形成較為統一的認識。在這個背景下，對于整體支出績效評價指標體系的思考，尤其是設計方法和規則的研究，具有很高的現實意義。

二、整體支出績效評價指標體系的幾種類型及差異比較

當前，整體支出績效評價在我國尚處于起步階段，各地整體支出績效評價的指標體系設計的框架主要類型如下表所示：

對比以上幾種框架，我們可以總結發現目前整體支出績效評價的指標體系設計思路大致如下：

表1 整體支出績效評價指標體系框架類型比較

一是從績效的原理出發，運用投入——產出的邏輯思路設計指標體系。這一類指標體系從投入、過程、產出和效果四個維度考察整體支出績效，二級考察點在此基礎上進行細分。投入方面，一般從預算配置角度考察投入，或結合目標設定情況進行考察；過程方面，一般從預算執行、預算管理和資產管理三方面進行考察；產出方面，主要考察職責履行；效果方面，一般從工作成效和社會效益考察，也有直接從履職效益這一維度進行考察。這類指標體系設計的邏輯路徑與項目支出績效評價指標體系的路徑一致，以資金的投入——產出路徑為主線，表1中的1和2類屬于這一類型。

二是以戰略管理模型為指導思想，運用平衡計分卡“圍繞‘財務、內部運營、客戶、學習與成長’考察戰略目標實現”的思路結合邏輯分析法設計指標體系。運用這一思路形成的指標體系框架較為多樣化。模式一是從部門決策——部門管理——部門績效三方面設立一級框架，二級考察點包括目標設定、決策過程、資金分配、預算執行、預算管理、績效管理、資產管理、產出和效果9個方面，較注重內部管理。模式二是從預算編制、預算執行、綜合管理和履職績效四方面設立框架，模式三是從部門編制、部門管理、部門績效三方面設定一級框架，均體現財務、內部管理和客戶績效。表1中的3、4、5類屬于這一類型。

三是以管理為核心設計指標體系框架。這一思路形成的框架體系包括預算編制、預算執行、預決算管理、績效評價管理和監督管理五方面，考察核心為預算的管理情況。表1中編號6屬于這一類型。

從上述分析我們可以看到，各類框架的設計仍然以資金為主線，均圍繞資金使用前、使用時、使用后的各環節表現進行績效評價，這與財政資金流轉過程匹配，是所有整體支出指標體系框架設計的共性之處，符合財政支出績效評價的基本原理。但由于當前我國整體支出績效評價的理論研究尚處于空白，實踐也還在探索階段，各種整體支出績效評價指標體系的差異仍然較為明顯：

一是理論模型的差異。主要差異在于，一類是通過投入——產出路徑設立指標體系框架，形成從投入到產出的清晰框架；另一類則結合平衡計分卡法，將“財務、客戶、內部運營、學習與成長”的思想融入部門整體支出績效評價指標體系，重點考察戰略目標的實現情況。兩類模型的差異在于是根據資金流轉的過程還是基于系統性戰略管理角度考察整體支出績效。

二是考察內容的差異。目前各地對于整體支出績效評價應考察的內容尚未形成統一看法，主要差異在于是否將部門決策、目標設定納入考察。

三是關注重點的差異。財政部共性指標體系框架并未對指標權重給予相應的參考值，從地方政府實踐情況看，當前各地在考察重點上存在較大的不一致，主要集中在將管理還是績效作為考察重點。一是以管理類為考察重點并給予較高的權重分配，僅“過程”類指標權重分占比達到50%以上；二則是以績效類為考察重點，“績效”類指標權重分同樣達到50%左右。

四是關于共性與個性指標設定的差異。在指標設計方面，有些框架是適用于所有部門的共性部門評價指標體系，有些模式則允許部門個性指標與共性指標相結合。做法一是明確細化到三級指標，并形成通用版部門評價指標體系；做法二則規定考察點，設立三級指標，但具體四級指標可自行設計。

三、關于整體支出績效評價指標體系設計的進一步探討

根據績效評價的基本原理以及實踐經驗，本文針對目前整體支出績效評價指標體系設計存在的主要差異點，從整體支出績效評價指標體系框架設計路徑、指標體系應考察內容、關注重點以及共性與個性指標的設計方面，對整體支出績效評價指標體系設計的關鍵問題進行深入探討：

一是關于整體支出績效評價指標體系框架。整體支出績效評價指標體系框架的設計，首先應遵循資金績效的一般原理，同時結合整體支出的特殊需要。從財政支出的角度出發，資金支出的績效必須符合邏輯路徑，即應考察從投入到產出的過程及這一過程產生的績效。同時，整體支出作為一個綜合體，不同于項目支出的單線程運作，需要從綜合的角度進行考察。因此，在部門整體支出績效評價指標體系框架設計方面，我們建議結合平衡計分卡 “財務——內部運營——客戶——學習與成長”的思想，以戰略目標實現為導向，以投入——產出 （履職）——效果為主線，在投入環節注意資金與管理，在績效環節重點從內部產出和外部效益兩方面考察，同時在考慮當期績效的基礎上，進一步將部門的成長性作為指標體系框架的一部分，形成投入（以資金投入與管理為重點）——產出（履職）——效果——可持續性影響的指標體系框架，體現一個綜合體在實現戰略目標方面的總體績效與可持續性，如圖1所示：

圖1 整體支出績效評價指標體系構建思路圖

二是考察內容與關注重點。關于考察內容，指標體系邏輯分析路徑和平衡計分卡思想已經給予我們一定的思考方向，在此重點探討在投入——管理——產出——效果——可持續發展的內容中是否應將頂層目標設計納入考察。如本文開篇所述，部門戰略目標的實現情況是部門整體支出績效評價需解決的重要問題之一，但戰略目標的設定是開展部門整體支出績效評價的基礎和依據，不構成績效本身，不納入考察內容更為合理。關于關注重點，績效評價的重點應是 “績”與“效”，投入與管理固然重要，但并不是財政資金最終期望達到的 “績效”，而是達到“績效”途中的必經之路。因此，評價的重點仍然應當是績效本身，這是對績效評價最好的詮釋。部門整體支出的績效，是部門職能的履行和戰略目標的實現。而對于投入與管理，重點從預算、財務、資產管理，以及部門運營等情況進行考察，是實現戰略目標的必要條件和影響因素。對于可持續影響，則從當前效益的可持續性及長效影響等方面進行考察，例如部門的核心技術競爭力和公共服務提供能力，這些是非財力資源建設的重要方面，體現部門績效的成長性。

三是共性與個性指標的關系處理。采用完全由共性指標組成的通用型整體支出績效評價指標體系有其合理性，有利于開展不同部門的橫向比較。但其局限性也較明顯，即不同部門的個性化特征被消除，而不同部門資金績效可能存在較大差異。本文建議，以共性框架為指導，設計指標體系一級、二級框架，并規定各部分權重，結合部門特色自行設計個性化指標或許是一種較好的選擇。現以教育部門和公交部門比較為例，指標框架的應用示例見表2：

表2 整體支出績效評價指標體系框架參考

如上表所示，部門整體支出評價的投入管理以共性指標為主，而產出、效果及部分持續影響力指標則以個性為主。其中，產出方面對于每個部門來說都涵蓋了基礎工作以及重點工作，但各自的基礎、重點工作又不盡相同；具體的效益和能力建設方面各個部門更是千差萬別。因此，可以通過權重設置的方法對部門間的個性化差異進行一定控制，以免個性差異被過度放大而使得部門間的可比性失效。■

（作者單位：上海聞政管理咨詢有限公司）

（本欄目責任編輯：周菲）