強(qiáng)化責(zé)任意識 健全監(jiān)管機(jī)制
——河南省滑縣民生資金使用及管理情況調(diào)研

●王朝成 都尚民 楊春霞 謝衛(wèi)青

強(qiáng)化責(zé)任意識 健全監(jiān)管機(jī)制
——河南省滑縣民生資金使用及管理情況調(diào)研

●王朝成 都尚民 楊春霞 謝衛(wèi)青

黨的十八大報(bào)告指出：“加強(qiáng)社會建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點(diǎn)。提高人民物質(zhì)文化生活水平，是改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本目的。要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，努力讓人民過上更好的生活。”近年來，河南省安陽市滑縣在民生資金的投入上逐年增加，在保障和改善民生、提升人民生活水平方面發(fā)揮了重要作用。但與此同時(shí)，該縣在民生資金的使用和管理上，依然存在諸多不足。為此，筆者開展了調(diào)研，試圖在深入了解民生資金管理和使用情況的基礎(chǔ)上，為提升民生資金使用效率、最大限度發(fā)揮民生資金社會效益提出合理建議。

本次調(diào)研采取實(shí)地查看、調(diào)賬分析、現(xiàn)場采訪等方式，著重根據(jù)民生資金的流向，從籌集、核算、申請、審核、發(fā)放、使用、監(jiān)督等一系列環(huán)節(jié)入手，查找每一環(huán)節(jié)中存在的問題，分析問題形成原因，提出解決問題的對策。

一、民生資金的使用和管理

民生資金財(cái)政專戶在籌集、核算、使用的日常管理情況方面，基本上做到了專賬核算，專項(xiàng)管理，?？顚Ｓ?；按規(guī)定辦理了資金支付手續(xù)，內(nèi)部控制制度比較健全，檔案管理相對規(guī)范，資金監(jiān)管制度和控制規(guī)范措施等進(jìn)一步完善。雖然資金使用、管理、撥付及制度建設(shè)等方面比較規(guī)范，但是仍然存在一些問題：

第一，個(gè)別單位存在滯留以前年度專項(xiàng)資金、延遲撥付的情況。如2012年衛(wèi)生部門未按規(guī)定及時(shí)撥付2009年及2011年公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)1405.74萬元，其中滯留2009年公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)906.12萬元，滯留2011年公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)499.62萬元；民政部門存在延遲撥付資金現(xiàn)象，城鎮(zhèn)低保存在一季度、甚至半年發(fā)放的情況，如：2011年11—12月城鎮(zhèn)低保247.93萬元于 2012年 1月?lián)芨叮?—4月535.18萬元城鎮(zhèn)低保于5月?lián)芨丁?/p>

第二，部分公共衛(wèi)生資金使用效益不明顯。一是部分基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)沒有按照要求提供醫(yī)療服務(wù)，衛(wèi)生院服務(wù)項(xiàng)目未完成工作量。如按照規(guī)定，基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)全年開展健康教育活動不少于12次，但是某鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院雖然活動記錄比較完整，卻明顯存在造假嫌疑，部分記錄內(nèi)容無法找到相關(guān)宣傳資料，也無宣傳照片等資料印證。二是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對高血壓患者和Ⅱ型糖尿病患者未及時(shí)隨訪或隨訪次數(shù)不夠，甚至有些村未開展隨訪。孕產(chǎn)婦早期建冊率低，孕產(chǎn)婦登記管理本登記不規(guī)范、填寫項(xiàng)目不完整，五次產(chǎn)前隨訪記錄以及兩次產(chǎn)后訪視記錄不完整。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院未按規(guī)定執(zhí)行成本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，直接用于發(fā)放工資。如2013年某鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)支出645.16萬元。其中：人員經(jīng)費(fèi)占公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)比重為63.14%，罰款支出占13.34%。人員支出過大，無法保證服務(wù)的質(zhì)量及效果。

第三，一些單位存在結(jié)余資金量過大的情況。如民政部門2012—2013年城鎮(zhèn)低保收入 4165.34萬元，支出4114.81萬元，2013年底結(jié)余資金916.17萬元，超過規(guī)定結(jié)余比例。

第四，個(gè)別單位內(nèi)部控制制度不健全，存在未經(jīng)主管領(lǐng)導(dǎo)審核開支資金及虛報(bào)冒領(lǐng)專項(xiàng)資金現(xiàn)象。如：部分城鎮(zhèn)醫(yī)保報(bào)銷時(shí)未經(jīng)醫(yī)保中心相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審批，2013年列支大病救助金13萬元未經(jīng)審批；某醫(yī)院通過偽造病歷、虛列收費(fèi)項(xiàng)目、重復(fù)收費(fèi)等手段，騙取新農(nóng)合資金21.17萬元；個(gè)別人員存在違規(guī)享受社保待遇以及雙重享受社保待遇的問題。

二、產(chǎn)生問題的原因分析

（一）相關(guān)部門及人員對專項(xiàng)資金的認(rèn)識不足

一是對專項(xiàng)資金管理和使用不重視，不同程度地存在“重資金規(guī)模和數(shù)量、輕使用質(zhì)量和效益”、“重資金安全性、合法合規(guī)性檢查，輕社會效益、經(jīng)濟(jì)效益監(jiān)督”等現(xiàn)象；二是專項(xiàng)資金與經(jīng)費(fèi)開支混淆不清，對資金的健康運(yùn)行及有效發(fā)揮造成安全隱患；三是認(rèn)識存在誤區(qū)，認(rèn)為即使是挪用了專項(xiàng)資金，只要用于本單位事業(yè)發(fā)展，沒有落入個(gè)人腰包，就不算違紀(jì)。

（二）專項(xiàng)資金監(jiān)督管理難度大

一是監(jiān)督制約機(jī)制存在弊端。專項(xiàng)資金審批部門權(quán)力過于集中，資金運(yùn)行相對封閉，監(jiān)督渠道不暢通，同時(shí)監(jiān)督部門過多，監(jiān)管職能交叉重疊，責(zé)任不明確，難以形成監(jiān)督合力；二是目前很多專項(xiàng)資金是通過上級主管部門逐級下?lián)?，信息資源不對稱，使得地方監(jiān)管部門不能全面掌握資金來源渠道和使用方向，導(dǎo)致縱向管理和監(jiān)督的缺位；三是由于一些專項(xiàng)資金使用的特殊性和封閉性，審計(jì)、監(jiān)察、財(cái)政等部門更多的是做一些事后的監(jiān)督工作，無法有效地實(shí)施資金使用的過程控制，導(dǎo)致橫向管理監(jiān)督缺位；四是主管部門或撥款單位自身缺乏對資金的監(jiān)控，沒有形成有效的監(jiān)管機(jī)制。

（三）享受城鄉(xiāng)低保資金補(bǔ)助的資格審查制度不完善，審查及懲處力度有待加強(qiáng)

違規(guī)享受低保待遇以及雙重享受低保待遇的問題比較突出，一方面是由于信息不共享，造成不符合申報(bào)低保資格的人員享受低保待遇；民政部門是以家庭人均收入的指標(biāo)來認(rèn)定低保申請資格，收入核定方式主要是由申請人進(jìn)行申報(bào)，并出具相關(guān)收入、財(cái)產(chǎn)證明，缺少與公安車管、房管、銀行等部門的綜合審查，導(dǎo)致民政部門無法準(zhǔn)確核定申請人的實(shí)際收入、財(cái)產(chǎn)狀況，從而產(chǎn)生了騙保行為。檢查發(fā)現(xiàn)，部分低保人員購買高檔商品房、拿著工資、繳納住房公積金，卻享受低保待遇。另一方面，信息公開制度不完善，導(dǎo)致群眾無法及時(shí)了解享受低保待遇的人員情況，社會監(jiān)督流于形式。此外，對于惡意騙取專項(xiàng)補(bǔ)助行為，處理處罰僅限于停止、追回資金和罰款，且執(zhí)行力較弱，導(dǎo)致騙保行為屢禁不止。

（四）城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)資金的用款單位內(nèi)部控制制度不健全

主要體現(xiàn)在專項(xiàng)資金報(bào)銷環(huán)節(jié)對原始單據(jù)的審查力度不夠、報(bào)銷審批程序不嚴(yán)。目前，從城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)方面來看，報(bào)銷審核過程中，存在利用假發(fā)票報(bào)銷慢性病醫(yī)療費(fèi)以及開支大病救助金資金未經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)審核批準(zhǔn)的情況。究其原因，一是慢性病定點(diǎn)藥店因主觀方面逃避繳納稅款虛開國稅局機(jī)打發(fā)票；二是社會保險(xiǎn)中心對個(gè)人慢性病報(bào)銷的發(fā)票審查力度不夠，認(rèn)為機(jī)制單據(jù)不會出現(xiàn)問題，而忽視了對單據(jù)真實(shí)性的審核，導(dǎo)致假發(fā)票以及未經(jīng)審核即開支資金的問題；三是稅務(wù)部門監(jiān)管不力，造成定點(diǎn)藥店虛開發(fā)票行為的發(fā)生。

（五）基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)劃撥體制不健全，導(dǎo)致資金下發(fā)不及時(shí)、速度慢

經(jīng)費(fèi)指標(biāo)一般是在每年十二月份末下達(dá)；省級資金一般要等到第二年的第一季度或者第二季度，而且必須經(jīng)過人大通過、財(cái)政廳核定這兩個(gè)環(huán)節(jié)才能下達(dá)?；鶎禹?xiàng)目單位在接到項(xiàng)目資金時(shí)，要比中央下發(fā)文件的時(shí)間晚得多，一般會推遲十到十二個(gè)月，致使基層項(xiàng)目單位項(xiàng)目進(jìn)程受到影響。

（六）專項(xiàng)資金分配管理機(jī)制不健全

一是有關(guān)部門重資金撥付，輕計(jì)劃、培訓(xùn)。如：衛(wèi)生部門未對居民健康檔案、免疫接種等健康管理共8類服務(wù)工作量制定年度計(jì)劃，導(dǎo)致基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本公共衛(wèi)生服務(wù)平時(shí)無具體工作目標(biāo)，僅為了應(yīng)付年終考核趕進(jìn)度。二是由于政策法規(guī)、規(guī)章、文件名目繁多，且有關(guān)內(nèi)容不協(xié)調(diào)、不匹配，導(dǎo)致用款單位業(yè)務(wù)人員處理業(yè)務(wù)時(shí)的口徑與有關(guān)文件要求不一致。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)開支結(jié)構(gòu)來看，人員經(jīng)費(fèi)占公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)支出的比重較大，失去了設(shè)立專項(xiàng)資金的本意，浪費(fèi)了財(cái)力。

（七）對違規(guī)違紀(jì)問題懲處不及時(shí)、不到位

從審計(jì)、檢察院等部門查辦的案件情況來看，查出的問題在處理時(shí)受到來自各方面的干擾，處理結(jié)果執(zhí)行不到位。在追究違紀(jì)行為責(zé)任人員、管理使用專項(xiàng)資金單位或部門主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任時(shí)，也會受到主管部門或領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)，處罰很難落實(shí)，對責(zé)任人及主管領(lǐng)導(dǎo)沒有形成威懾力，即使個(gè)人處分，也是象征性的“隔靴搔癢”，導(dǎo)致違紀(jì)問題屢查屢犯。

三、加強(qiáng)管理的意見及建議

（一）強(qiáng)化責(zé)任意識，引入問責(zé)機(jī)制

一是單位主要負(fù)責(zé)人及有關(guān)人員要正確認(rèn)識專項(xiàng)資金帶來的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，切實(shí)做到依法理財(cái)用財(cái)，充分發(fā)揮專項(xiàng)資金的使用效益；實(shí)行問責(zé)制度，追究相關(guān)人員的責(zé)任。二是運(yùn)用各種形式對管理人員進(jìn)行宣傳教育，熟悉掌握專項(xiàng)資金管理方面的政策法規(guī)，保證專項(xiàng)資金運(yùn)行各環(huán)節(jié)合法合規(guī)、安全高效。

（二）健全制度，強(qiáng)化管理，堵漏防范

用款單位要建立健全內(nèi)部控制制度。一是經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的審批、經(jīng)辦、會計(jì)人員職權(quán)明確，程序規(guī)范，責(zé)任清楚；二是會計(jì)人員應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對原始單據(jù)的審核，把好初步審查的關(guān)口，防止相關(guān)人員利用虛假票據(jù)套取專項(xiàng)資金；三是健全城鄉(xiāng)最低生活保障資金資格審查制度，組織民政、公安、房產(chǎn)、人事、財(cái)政、稅務(wù)、銀行等多個(gè)機(jī)構(gòu)建立信息共享網(wǎng)絡(luò)，建立紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、民政、財(cái)政等部門聯(lián)合審核機(jī)制，并落實(shí)好公示制度，接受群眾監(jiān)督，把好入口關(guān)，防范騙保行為。

（三）創(chuàng)新專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付分配機(jī)制

有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)專項(xiàng)資金用途，將零星分散的專項(xiàng)資金進(jìn)行整合，扭轉(zhuǎn)專項(xiàng)資金項(xiàng)目過多、管理分散的現(xiàn)狀。優(yōu)化預(yù)算運(yùn)行質(zhì)量，力求資金撥付與項(xiàng)目方案實(shí)施同步進(jìn)行。

（四）健全機(jī)制，繼續(xù)強(qiáng)化財(cái)政及審計(jì)監(jiān)督

一方面，健全專項(xiàng)資金監(jiān)管平臺建設(shè)，通過資金申報(bào)、項(xiàng)目招標(biāo)、實(shí)施等資料信息共享及備案審核，力求運(yùn)用信息化技術(shù)將財(cái)政監(jiān)督融入專項(xiàng)資金使用全過程；另一方面，結(jié)合監(jiān)管平臺信息資料，科學(xué)篩選在管理使用中存在薄弱環(huán)節(jié)的部門及資金進(jìn)行督查或事后檢查或績效評價(jià)，把好專項(xiàng)資金使用出口關(guān)?！?/p>

（作者單位：河南省安陽市滑縣財(cái)政局）

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）