關于新預算法的幾點思考

●李 鼎

關于新預算法的幾點思考

●李 鼎

新預算法的頒布和實施，是我國深化財稅體制改革、建立現代財政制度的里程碑事件，具有深遠的意義。

一、用什么角度來看新預算法的意義

站在全面深化改革全局角度橫向看。所謂不識廬山真面目，只緣身在此山中，如果僅僅專注于預算法的內容和內涵，就難以真正理解新預算法的深遠意義。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），將深化財稅體制改革單獨設立一章進行了闡述，并首次將“財政”定義為國家治理的基礎和重要支柱，可見財稅體制改革工作在我國全面深化改革全局的重要性?！稕Q定》分17、18、19三節從預算管理制度、稅收制度、事權和支出責任，指明了深化財稅體制改革的三大任務。其中，預算管理制度改革排在第一位，財政部部長樓繼偉在回答財稅體制改革的路線圖和時間表時也指出，“預算管理制度改革是基礎，要先行”。因此，從宏觀上看，新預算法是深化財稅體制改革的基礎，是突破口，而財稅體制改革又是我國全面深化改革大局的先行軍。新預算法的頒布，不僅僅是一部法律的重新修訂，更吹響了財稅體制改革的沖鋒號，意味著我們已經置身于全面深化改革的進程之中。

站在歷史進程的角度縱向看。新中國成立到現在，我國財政體制主要經歷了四段時期三次變革，即：計劃經濟時期的統收統支制度，1978年改革開放到1994年期間的大包干制度，1994年分稅制改革至當下的深化財稅體制改革，新預算法頒布后的新時期。預算是財政的核心，財政是國家治理的基礎和重要支柱，如果說94年的分稅制保證了我國20年的高速發展，建立了與社會主義市場經濟體制相適應的現代財稅體制基礎，那么，現在的預算管理制度改革，就是建立現代財政制度，實現國家治理能力和治理體系現代化的新階段，新預算法的頒布和執行的意義，已經不僅僅局限于一些條款的修改，一些內容的增加，而是財政體制和財政理念的一種變革，是中國經濟新常態、全面深化改革歷史新時期的一種必然要求。若干年后回過頭來看，新預算法的頒布必然是我國經濟社會發展中的一座里程碑。

二、怎么理解全面規范、公開透明的預算管理制度

新預算法的第一條指出，要建立健全“全面規范、公開透明”的預算制度。這也是十八屆三中全會決定提出的要求。新預算法共11章101條，內容豐富，亮點很多，但“全面規范、公開透明”這8個字，實際是新預算法最顯著特征的集中表述，具有豐富的內涵。

“全面”體現在：一是所有的財政資金都要納入預算管理，沒有了預算外資金的提法。二是原先不屬于財政資金的地方政府性債務及或有債務，也要通過政府債券的形式，逐步納入到預算監管的范圍內，做到預算管理無死角。三是實現四本預算制度，將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社?；痤A算都納入到全口徑預算中來。四是建立跨年度預算調整機制，更加全面地體現了預算的周期性、波動性和長期屬性。

“規范”體現在：從中央到地方各級政府，政府的支出都必須以已經批準的預算為依據，沒有依據不得支出，強化預算的硬約束，防止原先財政支出的隨意性和開口子；預算的編制、執行，都要按規定的收支分類科目進行，體現預算的嚴謹性、統一性、規范性。對違規行為，規定了相應的明確的處罰條款，追究違規單位和違規人員的責任，保證預算法的嚴肅性和可執行性。

“公開透明”體現在：除開涉密的信息外，所有使用財政資金的各級政府以及部門，都要公開預算、預算調整、決算、預算執行報告及報表，并且老百姓關心的三公經費、民生支出、政府采購等重要事項，都要公開并進行說明，從而實現透明預算，陽光預算。

因此，新預算法，通過“全面規范、公開透明”來概括其最重要的特征，是十分精確到位的。

三、新預算法與專員辦工作的聯系

預算是財政的核心，專員辦的工作轉移并嵌入到財政主體工作之中，實際就是嵌入預算管理的主體工作之中。專員辦的業務，過去側重于事后監督，而現在是全面嵌入預算編制、預算執行、預算監督全過程之中。對于專員辦監督檢查處來說，雖然是保留的唯一對口部監督檢查局的業務處室，但這并不與服務于預算管理工作相矛盾，相反，監督檢查工作應該和預算管理是一個整體，朝著同一個方向前進。預算管理的職能主要涵蓋預算編制、預算執行、預算監督，而監督是

預算編制和預算執行的重要保障，監督檢查工作可以寓于預、決算編制之中，看預算編制是否科學、合規，是否復合既定程序，也可以體現在預算執行情況的過程之中，比如預算執行進度，執行的績效，執行的合規性，當然，監督檢查還可以用于發現違反預算法、違反財經紀律的行為?？傊骂A算法賦予專員辦更大的一個舞臺，而監督檢查工作，在這個舞臺上，大有可為?！?/p>