全口徑預(yù)算視角下“三公”經(jīng)費(fèi)公開與透明問題分析

●孫玉棟 郭雪飛

全口徑預(yù)算視角下“三公”經(jīng)費(fèi)公開與透明問題分析

●孫玉棟 郭雪飛

一、問題的提出

美國(guó)阿圖·?？怂固乖谒闹鳌豆藏?cái)政學(xué)》中有一段經(jīng)典的表述：“如果你想了解聯(lián)邦政府在過去的一年里都干了一些什么，或者，在未來(lái)的一年里將要干些什么，那么，你只要看一下聯(lián)邦公共財(cái)政預(yù)算就足夠了?！边@意味著預(yù)算成為人們關(guān)注政府的重要載體。所以，作為公共信息組成部分的預(yù)算制度，就應(yīng)該也必須公開并且透明。

從理論層面上講，首先，社會(huì)公眾與政府作為一種委托—代理關(guān)系，社會(huì)公眾有權(quán)監(jiān)督政府如何使用社會(huì)公共資源。其次，預(yù)算信息作為一種公共產(chǎn)品，信息公開可以提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行效率。第三，預(yù)算作為一個(gè)政治過程，預(yù)算公開可以作為推進(jìn)預(yù)算民主與法治的突破口。而預(yù)算的公開和透明，其內(nèi)容要求無(wú)外乎包括這樣幾個(gè)方面：公開政府與市場(chǎng)的分工，即政府的職能信息；公開政府的組織結(jié)構(gòu)以及各組織的職能；公開政府的預(yù)算目標(biāo)和預(yù)算編制的依據(jù)；公開政府的全部收支信息；預(yù)算過程是公開透明的；對(duì)預(yù)算進(jìn)行充分的說(shuō)明，預(yù)算語(yǔ)言清楚、易懂；預(yù)算信息盡可能包含在較少的文件中，并容易為公眾所獲取。

從我國(guó)的實(shí)踐情況來(lái)看，我國(guó)的預(yù)算公開大致經(jīng)歷了從“國(guó)家機(jī)密，不得向社會(huì)公開”，到部門預(yù)算“細(xì)賬”向人大代表公開，再到政府預(yù)算逐步向社會(huì)公開三個(gè)階段。

2009年10月，廣州市財(cái)政局在網(wǎng)上全部公開當(dāng)年114個(gè)部門預(yù)算，成為“率先進(jìn)行預(yù)算公開的部門”，這其中，民間人士的推動(dòng)作用是一個(gè)不可忽視的因素。

2011年6月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了 《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》，文件全面闡述了政府政務(wù)公開的各項(xiàng)內(nèi)容及要求，其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是要 “深入實(shí)施政府信息公開條例?！蔽募笕珖?guó)各級(jí)政府和各級(jí)部門要向社會(huì)公開財(cái)政預(yù)算和決算，各級(jí)政府和部門還要逐步公開各單位出國(guó)、出境、公務(wù)接待、公務(wù)用車和差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等經(jīng)費(fèi)支出。2011年3月，國(guó)務(wù)院定出了中央單位公開“三公”經(jīng)費(fèi)的時(shí)間表，要求中央各部委在6月公開2010年 “三公”經(jīng)費(fèi)決算數(shù)據(jù)和2011年 “三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算數(shù)據(jù)。4月14日，科技部最先公開了“三公”經(jīng)費(fèi)的合計(jì)數(shù)。7月6日，在規(guī)定公開時(shí)間過去了1周后，中國(guó)工程院第二個(gè)公開了“三公”經(jīng)費(fèi)，其他單位隨后陸續(xù)公開。

“三公”經(jīng)費(fèi)的公開是我國(guó)政府預(yù)算公開的標(biāo)志性事件。到2014年決算數(shù)公布時(shí)，“三公”經(jīng)費(fèi)已經(jīng)有連續(xù)5年的數(shù)據(jù)可以作為樣本。本文通過“三公”經(jīng)費(fèi)公開的不同口徑的視角來(lái)對(duì)我國(guó)預(yù)算公開和透明問題作一個(gè)初步的分析。

二、我國(guó)中央單位“三公”經(jīng)費(fèi)公開的情況分析

（一）中央單位“三公”經(jīng)費(fèi)的規(guī)模及結(jié)構(gòu)變化

2011年首次公開“三公”經(jīng)費(fèi)歷時(shí)近4個(gè)月，很多部委在觀望、等待中最終公開了“三公”經(jīng)費(fèi)。眾多媒體開辟專欄，邀請(qǐng)專家評(píng)議各部委“三公”經(jīng)費(fèi)情況。雖然對(duì)各部委“三公”經(jīng)費(fèi)支出水平有諸多質(zhì)疑，但媒體都對(duì)中央單位能夠曬賬本給予肯定，認(rèn)為這是政府信息公開邁出的堅(jiān)實(shí)一步。這之后的幾年，每次“三公”經(jīng)費(fèi)的公開同樣會(huì)引起各方的關(guān)注。

根據(jù)公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，自中央單位首次公開“三公”經(jīng)費(fèi)開始，中央各部委“三公”經(jīng)費(fèi)由2010年的94.7億元，壓縮到2014年的58.8億元，累計(jì)減少35.9億元，降幅為37.91%。五次公開的“三公”經(jīng)費(fèi)中，2010年至2013年執(zhí)行數(shù)據(jù)分別為94.7億元、93.64億元、74.25億元、70.15億元和58.8億元。在“三公”經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)中，公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行維護(hù)費(fèi)由61.69億元降至35.99億元，減少25.7億元。公務(wù)用車相關(guān)費(fèi)用占比一直在50%以上，2010年公務(wù)用車相關(guān)費(fèi)用占“三公”經(jīng)費(fèi)總支出的65.14%，2012年該比例降到54.77%，2013年略有反彈，2014年的比例又回升至61.21%。

圖1 2010—2014年我國(guó)中央單位 “三公”經(jīng)費(fèi)情況 單位：億元

從圖1中可以看到，2010年至2014年間，中央單位“三公”經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模總體呈逐年下降趨勢(shì)，主要是公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行維護(hù)費(fèi)下降幅度比較明顯，特別是2012年降幅較大，說(shuō)明各部門落實(shí)中央關(guān)于厲行節(jié)約反對(duì)鋪張浪費(fèi)的要求效果比較顯著。

（二）影響“三公”經(jīng)費(fèi)開支的因素

根據(jù)近五年中央單位“三公”經(jīng)費(fèi)公開數(shù)據(jù)可以看到，“三公”經(jīng)費(fèi)支出在億元以上且排名前6位的中央單位基本穩(wěn)定，主要是：國(guó)家稅務(wù)總局、海關(guān)總署、國(guó)家質(zhì)檢總局、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)科學(xué)院、國(guó)家體育總局。上述單位都是中央垂管單位，其中國(guó)家稅務(wù)總局是五級(jí)預(yù)算管理單位，2010年共有3567個(gè)預(yù)算單位，“三公”經(jīng)費(fèi)支出21.66億元，由此可見，單位規(guī)模是影響“三公”經(jīng)費(fèi)的主要因素之一。

中央單位“三公”經(jīng)費(fèi)在2011年度有較大幅度下降，主要原因是“三公”經(jīng)費(fèi)公開后，社會(huì)關(guān)注度較高，各單位為樹立良好的公眾形象，均大力壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)；中央單位“三公”經(jīng)費(fèi)2013年度又有較大幅度下降，主要原因是中央要求“厲行勤儉節(jié)約反對(duì)鋪張浪費(fèi)”，以及落實(shí)“八項(xiàng)規(guī)定”等要求，各單位嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)支出，壓縮了因公出國(guó)團(tuán)組、杜絕公車私用、嚴(yán)格公務(wù)接待程序，從而大大縮減了“三公”經(jīng)費(fèi)支出，因此，國(guó)家政策也是影響“三公”經(jīng)費(fèi)規(guī)模的主要因素之一。

分析中央單位決算公開排名前十位的單位數(shù)據(jù)，海關(guān)總署用車購(gòu)置和運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用占比最高且一直在88%以上；國(guó)家體育總局因公出國(guó)（境）費(fèi)用占比最高，基本在90%以上；國(guó)家海洋局公務(wù)接待費(fèi)占比最高，達(dá)到37%以上。上述幾個(gè)單位“三公”經(jīng)費(fèi)總額不是最高的，但是不同類別費(fèi)用的占比卻很高，并且遠(yuǎn)高于中央單位的平均水平，這與上述單位從事的主要業(yè)務(wù)有關(guān)，說(shuō)明單位的業(yè)務(wù)性質(zhì)也是影響“三公”經(jīng)費(fèi)的重要因素之一。

通過上述分析可以看出，影響中央單位“三公”經(jīng)費(fèi)的主要因素有單位規(guī)模、國(guó)家政策和單位業(yè)務(wù)性質(zhì)。

三、全口徑視角下“三公”經(jīng)費(fèi)的公開問題

全口徑預(yù)算是指在編制部門預(yù)算時(shí)，將中央部門的財(cái)政撥款收入（包括中央財(cái)政和地方財(cái)政撥款收入）、事業(yè)收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、附屬單位繳款收入、其他收入以及事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)收入等各項(xiàng)收入全部統(tǒng)籌考慮，用以安排部門預(yù)算支出的一種預(yù)算管理模式。在當(dāng)前提升國(guó)家治理能力，建立現(xiàn)代治理體系的大背景下，要從傳統(tǒng)治理模式向以預(yù)算為中心的治理模式轉(zhuǎn)變。新型的治理模式依托于現(xiàn)代預(yù)算管理制度，將政府財(cái)政權(quán)力及其他公共權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，并在此基礎(chǔ)上約束和引導(dǎo)各項(xiàng)財(cái)政支出。2015年開始實(shí)施的新《預(yù)算法》首先強(qiáng)調(diào)了全口徑預(yù)算，要求政府的全部收入和支出都納入預(yù)算。

作為政府行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)一部分的“三公”經(jīng)費(fèi)也應(yīng)體現(xiàn)“全口徑”特點(diǎn)，各項(xiàng)收入來(lái)源支持的“三公”經(jīng)費(fèi)支出都應(yīng)納入預(yù)算。而目前中央單位公開的“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算只包括中央財(cái)政撥款部分，這將導(dǎo)致“三公”經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模不完整。以下通過某中央單位全口徑下“三公”經(jīng)費(fèi)情況來(lái)做考察。

圖2 2010—2014年中央某單位的 “三公”經(jīng)費(fèi)情況 單位：萬(wàn)元

對(duì)比2010—2014年該單位全口徑“三公”經(jīng)費(fèi)和中央財(cái)政撥款“三公”經(jīng)費(fèi)，全口徑“三公”經(jīng)費(fèi)下降幅度高于中央財(cái)政撥款“三公”經(jīng)費(fèi)下降幅度，而中央財(cái)政撥款“三公”經(jīng)費(fèi)占全口徑“三公”經(jīng)費(fèi)的比例逐年上升，由2010年的58.18%提高到2014年的72.55%，見圖2。說(shuō)明經(jīng)過連續(xù)幾年的管理控制，該單位“三公”經(jīng)費(fèi)水分基本剔除，“三公”經(jīng)費(fèi)支出趨于平穩(wěn)。作為中央單位，其“三公”經(jīng)費(fèi)支出主要來(lái)源于中央財(cái)政撥款符合部門實(shí)際，且其他資金“三公”經(jīng)費(fèi)支出也基本趨于穩(wěn)定，“三公”經(jīng)費(fèi)的支出水平基本反映出部門實(shí)際情況。

從該單位歷年全口徑與中央財(cái)政撥款 “三公”經(jīng)費(fèi)的對(duì)比結(jié)果可以看到，其他資金“三公”經(jīng)費(fèi)規(guī)模不容小覷。到2014年，經(jīng)過5年的治理整頓，“三公”經(jīng)費(fèi)已基本不存在虛假成分，其他資金依然占了將近30%，這一結(jié)果基本能真實(shí)反映該單位“三公”經(jīng)費(fèi)的支出規(guī)模。在國(guó)家對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)支出控制越來(lái)越嚴(yán)格的情況下，該單位仍有其他資金用于“三公”經(jīng)費(fèi)支出，也說(shuō)明全口徑“三公”經(jīng)費(fèi)存在的合理性。作為經(jīng)費(fèi)保障渠道多元化的中央單位，該單位具有很強(qiáng)的代表性，相關(guān)數(shù)據(jù)對(duì)研究“三公”經(jīng)費(fèi)有很高的借鑒價(jià)值。

再?gòu)摹叭苯?jīng)費(fèi)的具體項(xiàng)目對(duì)比分析來(lái)看：

（一）因公出國(guó)（境）費(fèi)用對(duì)比

在全口徑“三公”經(jīng)費(fèi)逐年較大幅度減少的情況下，2014年全口徑因公出國(guó)（境）費(fèi)比2010年下降13.89%，遠(yuǎn)低于全口徑“三公”經(jīng)費(fèi)47.23%的下降幅度。5年平均減少2.99%，說(shuō)明該單位雖然逐年增加國(guó)際變化談判任務(wù)，科研業(yè)務(wù)國(guó)際交流與合作需求也逐年加大，但該單位通過壓縮出國(guó)團(tuán)組和人數(shù)，在保證工作和業(yè)務(wù)需求的同時(shí)壓縮了相關(guān)費(fèi)用。同時(shí)也應(yīng)看到，中央財(cái)政撥款因公出國(guó)（境）費(fèi)2014年比 2010年下降 35.24%，5年平均下降7.84%，下降幅度遠(yuǎn)高于全口徑因公出國(guó)(境)費(fèi)用下降幅度。此外，中央財(cái)政撥款因公出國(guó)(境)費(fèi)用占全口徑因公出國(guó)（境）費(fèi)用比例由2010年的78.24%下降到2014年的58.84%，與中央財(cái)政專款“三公”經(jīng)費(fèi)占全口徑“三公”經(jīng)費(fèi)比例逐年上升趨勢(shì)正好相反。說(shuō)明該單位因公出國(guó)（境）規(guī)模和支出水平基本穩(wěn)定，在中央財(cái)政撥款按國(guó)家要求做了大幅度壓縮的情況下，為了保證相關(guān)工作任務(wù)有序開展，該單位利用其他資金彌補(bǔ)了中央財(cái)政撥款的不足。這也從側(cè)面反映了目前“三公”經(jīng)費(fèi)壓縮缺乏科學(xué)性，未考慮到部門的合理需求。

圖3 2010年—2014年某單位因公出國(guó)（境）支出對(duì)比

（二）公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行維護(hù)費(fèi)對(duì)比

2014年全口徑公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行維護(hù)費(fèi)比2010年下降77.1%，遠(yuǎn)高于全口徑 “三公”經(jīng)費(fèi)47.23%的下降幅度，5年平均減少14.88%。由于全口徑或中央財(cái)政撥款公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行維護(hù)費(fèi)占“三公”經(jīng)費(fèi)的比例都超過70%，使得該單位中央財(cái)政撥款公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行維護(hù)費(fèi)2014年比2010年只下降了30.86%，5年平均下降比例僅為6.9%，下降比例最低，但減少絕對(duì)額度是最多的，全口徑減少了16567.31萬(wàn)元，中央財(cái)政撥款減少了6069.97萬(wàn)元。該單位的車輛運(yùn)行及維護(hù)支出主要用于國(guó)家、?。▍^(qū)、市）、地（市）、縣（市）業(yè)務(wù)局（臺(tái)、站）業(yè)務(wù)開展、儀器設(shè)備檢查維護(hù)、基層單位后勤保障、應(yīng)急服務(wù)保障等車輛的燃油費(fèi)、維修保養(yǎng)費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)、過橋過路費(fèi)等支出。鑒于單位規(guī)模和業(yè)務(wù)分布特點(diǎn)，即使加大壓縮力度，該單位的公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行維護(hù)費(fèi)還是在億元水平。同時(shí)，中央財(cái)政撥款公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行維護(hù)費(fèi)占全口徑公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行維護(hù)費(fèi)比例由2010年的58.98%上升到2014年的81.05%，與中央財(cái)政?？睢叭苯?jīng)費(fèi)占全口徑“三公”經(jīng)費(fèi)比例逐年上升趨勢(shì)相符。說(shuō)明即使加大了壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)的力度，公務(wù)用車運(yùn)行及維護(hù)費(fèi)支出的剛性需求也無(wú)法回避，除非全面實(shí)施車改，否則支出將長(zhǎng)期維持在億元水平。

圖4 2010年—2014年某單位公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行維護(hù)費(fèi)支出對(duì)比

（三）公務(wù)接待費(fèi)對(duì)比

2014年全口徑公務(wù)接待費(fèi)比 2010年下降44.67%，與全口徑“三公”經(jīng)費(fèi)47.23%的下降幅度基本一致，5年平均減少12.04%；而中央財(cái)政撥款公務(wù)接待費(fèi)2014年比2010年下降49.99%，遠(yuǎn)高于中央財(cái)政撥款“三公”經(jīng)費(fèi)22.49%的下降比率，5年平均減少12.11%，說(shuō)明在國(guó)家嚴(yán)肅查處公款吃喝問題的大背景下，公務(wù)接待行為受到約束，公務(wù)接待費(fèi)用大幅度削減，但由于該單位中央財(cái)政撥款公務(wù)接待費(fèi)基數(shù)本就不高，雖降幅較大，實(shí)際壓縮額度并不高，2014年比2010年減少2026.8萬(wàn)元。同時(shí)，中央財(cái)政撥款公務(wù)接待費(fèi)占全口徑公務(wù)接待費(fèi)比例由2010年的50.28%下降到2014年的45.45%，與其他“三公”經(jīng)費(fèi)中央財(cái)政支出占比升高相反，說(shuō)明中央財(cái)政資金支出的公務(wù)接待費(fèi)控制更加嚴(yán)格，也從側(cè)面反映出“三公”經(jīng)費(fèi)中公務(wù)接待費(fèi)是壓縮空間最大，實(shí)際需求最小的支出。

圖5 2010年—2014年某單位公務(wù)接待費(fèi)對(duì)比

四、引發(fā)的思考

通過對(duì)某中央單位全口徑“三公”經(jīng)費(fèi)實(shí)際情況的分析可以看出，預(yù)算完整性是實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算透明的根本。全口徑是最大統(tǒng)計(jì)口徑的財(cái)政收支，即“全部公共收支”，包括政府為履行公共職責(zé)直接或間接控制和管理的各種形式的資金收支，與預(yù)算原則中“全面性、綜合性原則”的要求相一致，是保證預(yù)算透明和可問責(zé)的基石。而在現(xiàn)行政府信息公開體制下，已經(jīng)公開的“三公”經(jīng)費(fèi)沒有真實(shí)反映中央單位“三公”經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模。從各部委公開的年度預(yù)算和決算來(lái)看，除了少數(shù)行政單位，絕大多數(shù)中央單位都存在中央財(cái)政撥款以外的收入，收入渠道的多元化，決定了經(jīng)費(fèi)支出來(lái)源構(gòu)成的多元化。中央單位除了中央財(cái)政撥款“三公”經(jīng)費(fèi)支出，必然有其他資金“三公”經(jīng)費(fèi)支出。

由此，中央單位全口徑的“三公”經(jīng)費(fèi)規(guī)模不容忽視。根據(jù)上述單位2010年至2014年決算數(shù)據(jù)，其他資金“三公”經(jīng)費(fèi)占全口徑“三公”經(jīng)費(fèi)的比例平均為35.67%。如果不考慮經(jīng)費(fèi)來(lái)源只有中央財(cái)政撥款的少數(shù)行政單位，中央單位“三公”經(jīng)費(fèi)實(shí)際支出規(guī)模估計(jì)比公開規(guī)模高出約30%左右。

當(dāng)然，中央單位公車改革后，“三公”經(jīng)費(fèi)將會(huì)下降，下降幅度受單位規(guī)模和業(yè)務(wù)性質(zhì)影響。公車改革后，由于各單位公務(wù)用車數(shù)量會(huì)有不同程度減少，并且使用范圍受到限制，公務(wù)用車費(fèi)用會(huì)因單位規(guī)模和業(yè)務(wù)性質(zhì)的不同有不同幅度的下降，下降程度由單位公務(wù)用車比、業(yè)務(wù)性質(zhì)、單位規(guī)模綜合決定。

綜上，預(yù)算的公開和透明，不是僅僅作為一種規(guī)定，而是要與現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算制度的建立完善成為有機(jī)的整體，切實(shí)體現(xiàn)全口徑的預(yù)算原則。在公開和透明的過程中，政府的財(cái)政預(yù)決算公開必然是納入預(yù)算的全部經(jīng)費(fèi)，不留死角。隨著公眾對(duì)政府預(yù)算活動(dòng)關(guān)注度的不斷提高，法律意識(shí)的不斷加強(qiáng)，公開全口徑“三公”經(jīng)費(fèi)和其他預(yù)算資金項(xiàng)目將是一種必然，這對(duì)提高預(yù)算公開和透明的質(zhì)量無(wú)疑有著非常重大的現(xiàn)實(shí)意義?！?/p>

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院）