從開展預(yù)決算公開專項檢查看我國預(yù)決算透明度的提升

●楊志安 李寶鋒

從開展預(yù)決算公開專項檢查看我國預(yù)決算透明度的提升

●楊志安 李寶鋒

十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，要全面推進(jìn)政務(wù)公開，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。2014年8月31日通過的《預(yù)算法（修正案）》在第五條七處提及“公開”，涉及面之廣，力度之大，前所未有，成為落實黨的十八屆四中全會決定的有力推進(jìn)器。為了切實推進(jìn)地方預(yù)決算公開工作，建立健全公開透明的預(yù)算制度，財政部于2015年10月下發(fā)了《關(guān)于開展地方預(yù)決算公開情況專項檢查的通知》（以下簡稱《通知》），組織開展了地方預(yù)決算公開情況專項檢查。本文對該專項檢查的意義、應(yīng)注意的問題及進(jìn)一步推進(jìn)我國預(yù)決算公開展開探討。

一、開展預(yù)決算公開專項檢查的意義

（一）推進(jìn)預(yù)決算公開是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

經(jīng)濟學(xué)之父亞當(dāng)·斯密在《國富論》中將財政譽為庶政之母。黨的十八屆三中全會首次提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，將財政的重要性提到了前所未有的高度。而財政體制改革的突破口在于預(yù)算改革。前美國聯(lián)邦參議院議長紐特·金瑞奇(NewtGingrich)曾指出，政府改革的實質(zhì)性問題在于預(yù)算問題，只有預(yù)算改革了，政府才能改革。我國新《預(yù)算法》的總體目標(biāo)為“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。公開是現(xiàn)代預(yù)算的本質(zhì)特征，預(yù)算制度的改革并不是簡單解決政府財政收支問題，而是通過它將各級政府行為展現(xiàn)在陽光之下，接受公眾的監(jiān)督。財政部開展的預(yù)決算公開專項檢查屬于公共預(yù)算財政監(jiān)督的范疇，有利于推進(jìn)我國預(yù)算制度的規(guī)范和透明，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

（二）開展預(yù)決算公開專項檢查是規(guī)范預(yù)決算管理，依法行政的要求

黨的十八屆三中全會明確提出，要“實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。推進(jìn)預(yù)決算公開，讓社會參與到預(yù)算監(jiān)督與管理中，以公開透明倒逼各項改革，促進(jìn)規(guī)范管理、科學(xué)決策，依法行政。由于思想認(rèn)識不到位，缺乏必要的工作推進(jìn)機制，實際工作中一些部門、單位往往習(xí)慣謹(jǐn)言慎行、秘而不宣的工作模式，對信息公開較為排斥，公開意識較為缺乏，甚至把自己手中掌握的信息作為一種特權(quán)，不愿對外公開。開展預(yù)決算公開專項檢查有助于打破傳統(tǒng)的行政工作和思維模式，促進(jìn)預(yù)決算管理的規(guī)范、透明，進(jìn)而推動行政服務(wù)意識和水平，做到依法行政。

（三）開展預(yù)決算公開專項檢查有利于實現(xiàn)腐敗的源頭治理

腐敗問題是我國普遍關(guān)注的一個大問題。陽光是最好的防腐劑，加強制度建設(shè)，讓權(quán)力在陽光下運行，使腐敗沒有滋生的土壤，這是最好的反腐倡廉措施。通過公共部門預(yù)決算信息公開，使政府權(quán)力運行更加透明，可以通過管住“錢”來管住政府的“人”和“事”，形成“不能腐”的制度網(wǎng)格，使腐敗現(xiàn)象得以遏制和消除。開展預(yù)決算公開專項檢查，有利于規(guī)范公共財產(chǎn)收入、支出與監(jiān)管的全過程，由此規(guī)范政府行為，實現(xiàn)腐敗的源頭治理。

二、開展預(yù)決算公開專項檢查應(yīng)注意的問題

（一）檢查預(yù)決算公開是否完整、詳細(xì)

新《預(yù)算法》的實施，意味著我國財政正式進(jìn)入了全口徑預(yù)算的階段。政府預(yù)決算公開范圍除了公共財政收支預(yù)決算，還應(yīng)包括政府性基金收支預(yù)決算、國有資本經(jīng)營收支預(yù)決算和社會保險基金預(yù)決算。本次《通知》檢查的重點雖沒有提到社會保險基金預(yù)決算，但也要對此給予足夠重視，要求各級政府盡可能及時全面地公開社會保險基金預(yù)決算情況。新《預(yù)算法》第四章第三十二條規(guī)定 “政府收支分類科目，收入分為類、款、項、目；支出按其功能分類分為類、款、項，按其經(jīng)濟性質(zhì)分類分為類、款”。本次《通知》要求“重點關(guān)注各級政府和部門預(yù)決算是否全部公開到支出功能分類項級科目（涉密內(nèi)容除外）；一般公共預(yù)算基本支出是否已經(jīng)按經(jīng)濟分類公開。”在專項檢查中，要重點關(guān)注各地公開的預(yù)決算收支的詳細(xì)程度是否達(dá)到《通知》的要求，也要適當(dāng)關(guān)注其是否達(dá)到《預(yù)算法》的要求，特別是支出是否公開到經(jīng)濟性質(zhì)分類款級科目。只有這樣，才能全面反映支出的經(jīng)濟性質(zhì)和具體用途。另外，按照《預(yù)算法》要求，各級政府、各部門、各單位的政府采購情況也應(yīng)及時向社會公開。

（二）檢查預(yù)決算公開的渠道是否暢通

建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，是我國預(yù)算改革的總體要求。預(yù)決算公開渠道的通暢對于公眾了解預(yù)決算信息至關(guān)重要。政府和部門預(yù)決算公開的渠道，應(yīng)當(dāng)做到多種形式，廣泛透明，能夠?qū)崿F(xiàn)信息的連續(xù)互動。但目前各級政府及部門各自在政府信息公開欄上或門戶網(wǎng)站上公開，信息較為零散，往往呈現(xiàn)出“碎片式”特征，缺乏制度化的保障措施，不便于公眾查詢和實時監(jiān)督，更缺乏一個交流互動的平臺。參與渠道不暢，不能及時得到回應(yīng)，極大地影響了公眾參與預(yù)決算公開的積極性。預(yù)決算公開專項檢查除了應(yīng)關(guān)注各級政府、部門、單位預(yù)決算公開的及時性、完整性及詳細(xì)程度之外，還應(yīng)重點關(guān)注預(yù)算信息公開的方式和渠道。看各地預(yù)決算信息公開是否積極主動，渠道是否暢通多樣，是否便于社會公眾查詢監(jiān)督。

（三）檢查預(yù)決算公開的內(nèi)容是否通俗易懂

公開政府預(yù)決算，既能讓社會公眾及時了解政府財政收支的來龍去脈、管理過程及成效，還能將政府的政策意圖和激勵方向告知社會。向社會公開保障與改善民生、推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級等專項資金，有助于合理引導(dǎo)企業(yè)、民眾的預(yù)期和行為。而我國公開的預(yù)決算信息往往存在“外行人看不懂，內(nèi)行人說不清”的現(xiàn)象，不僅普通百姓看不懂，即使是一些專業(yè)人士往往也難以理解。這一方面在于預(yù)算編制是一項專業(yè)性很強的工作，涉及復(fù)雜繁瑣的賬目，專業(yè)術(shù)語運用較多；另一方面，目前我國的政府信息公開過分依賴于政府主導(dǎo)，政府與公眾的關(guān)注點未必一致，所公開內(nèi)容基本由政府制定，可能并非公眾迫切需要的信息，財政信息供求雙方缺乏良性互動。在此背景下，地方預(yù)算信息的公開很多是一種報賬式公開，形式大于實質(zhì)，老百姓往往看不清或者看不懂，造成某些政府財政信息公開流于形式。因此，預(yù)決算公開專項檢查也應(yīng)關(guān)注預(yù)決算信息是否通俗易懂，對支出的具體內(nèi)容有無必要的解釋說明。

（四）對備受社會關(guān)注的專項財政資金公開情況進(jìn)行檢查

預(yù)決算公開專項檢查除了對各級政府預(yù)決算、部門預(yù)決算公開情況進(jìn)行檢查之外，還應(yīng)該重點檢查備受社會關(guān)注的“三公”經(jīng)費、轉(zhuǎn)移支付和政府性債務(wù)等專項財政資金的公開情況。

1、“三公”經(jīng)費公開。“三公”經(jīng)費是政府運行成本的重要組成部分，是社會公眾關(guān)注的熱點問題。“三公”經(jīng)費公開可以使社會公眾對政府“三公”經(jīng)費支出情況進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)“三公”經(jīng)費支出的合法化和合理化。本次《通知》對“三公”經(jīng)費檢查的要求非常細(xì)致，要檢查各級、各部門是否公開本級、本部門“三公”經(jīng)費財政撥款預(yù)決算總額和分項數(shù)額，還要檢查“三公”經(jīng)費使用的詳細(xì)情況。如：是否將“公務(wù)用車購置和運行費”細(xì)化公開為“公務(wù)用車購置費”和“公務(wù)用車運行費”；“三公”經(jīng)費決算公開是否細(xì)化說明因公出國（境）團組數(shù)及人數(shù)，公務(wù)用車購置數(shù)及保有量，國內(nèi)公務(wù)接待的批次、人數(shù)、經(jīng)費總額；是否對 “三公”經(jīng)費預(yù)決算增減變化原因進(jìn)行說明。除此之外，建議公開“三公”經(jīng)費預(yù)算形成過程及執(zhí)行過程，讓公眾知道“三公”經(jīng)費預(yù)算如何形成的，包括“三公”經(jīng)費預(yù)算的編制過程、財政和人大對預(yù)算的審批，以及預(yù)算編制明細(xì)報表及其說明。同時，讓公眾知道“三公”經(jīng)費的執(zhí)行過程，包括資金是否按預(yù)算安排進(jìn)行使用、預(yù)算調(diào)整情況，人大、財政及審計等對“三公”經(jīng)費的監(jiān)督情況以及出現(xiàn)的問題。

2、轉(zhuǎn)移支付資金公開。轉(zhuǎn)移支付是政府間的一種補助，是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為主旨，而實行的一種財政資金轉(zhuǎn)移或財政平衡制度。轉(zhuǎn)移支付資金公開有助于通過公眾的監(jiān)督促進(jìn)資金走向更加規(guī)范合理，也是防止政府不同利益誘導(dǎo)下滋生腐敗的關(guān)鍵。預(yù)決算公開專項檢查應(yīng)著重關(guān)注如下問題：一是轉(zhuǎn)移支付資金分配情況的公開，包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、來源、分配辦法和分配結(jié)果等的公開。應(yīng)重點檢查轉(zhuǎn)移支付資金分配和撥付的依據(jù)、相關(guān)管理辦法等的公開情況。二是轉(zhuǎn)移支付資金使用情況的公開。省級及以下各地方政府應(yīng)對獲得各項轉(zhuǎn)移支付資金的配置和使用情況進(jìn)行公開，包括轉(zhuǎn)移支付資金配置情況、轉(zhuǎn)移支付資金投向和轉(zhuǎn)移支付資金使用監(jiān)督以及資金使用的成效等方面的公開。

3、政府性債務(wù)信息公開。預(yù)決算公開專項檢查應(yīng)關(guān)注政府性債務(wù)信息的公開，以促進(jìn)地方政府性債務(wù)的管理。一是政府性債務(wù)資金舉借的公開，包括政府性債務(wù)資金舉借規(guī)模、籌集方式及相關(guān)程序，還有債務(wù)支出用途、政府承債能力及債務(wù)融資決策過程。二是債務(wù)資金使用情況的公開，包括資金使用的方向，具體用途以及采取的監(jiān)管措施。三是債務(wù)資金償還情況的公開，包括政府債務(wù)償還的計劃、履行情況及風(fēng)險評估等。

三、推進(jìn)我國財政預(yù)決算公開的政策建議

（一）完善預(yù)決算公開的法律基礎(chǔ)

當(dāng)前我國預(yù)決算公開存在立法層次低、約束力弱、對相關(guān)內(nèi)容界定模糊等問題，需要進(jìn)一步加強完善立法，為預(yù)決算公開提供堅實的法律基礎(chǔ)。一是應(yīng)把我國公民的公共信息知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)等基本權(quán)利與義務(wù)在《中華人民共和國憲法》中明確，并對預(yù)決算的公開原則作出規(guī)定。二是盡快制定新《預(yù)算法》的實施條例及相關(guān)配套制度。對預(yù)決算公開作出專門規(guī)定，包括預(yù)決算公開的主體、范圍、內(nèi)容、時間、法律責(zé)任等，切實增強可操作性。三是盡快將《政府信息公開條例》上升為《政府信息公開法》，進(jìn)一步明確 “主動公開”、“依申請公開”與“不予公開”的內(nèi)容和界限，明確保密規(guī)定的相關(guān)要求，并確立公眾對政府信息的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。四是加強法律制度之間關(guān)于預(yù)決算公開的內(nèi)容銜接。針對現(xiàn)有法律法規(guī)關(guān)于預(yù)決算公開內(nèi)容規(guī)定不一致的地方，修訂完善包括《保密法》等在內(nèi)的相關(guān)法律法規(guī)，對需要保密、不宜公開的內(nèi)容進(jìn)行明確限定，避免預(yù)決算公開的法律條文之間互相抵消效力。此外，為保證預(yù)算信息的真實性、可靠性及準(zhǔn)確性，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)政府會計及審計相關(guān)法律的改革與修訂。

（二）加強預(yù)算管理制度建設(shè)，為信息公開夯實基礎(chǔ)

1、加強全口徑預(yù)算管理。目前“四本預(yù)算”的收支范圍、功能定位等還不夠清晰，“四本預(yù)算”之間如何有機銜接還不夠明確。應(yīng)該在待出臺的《預(yù)算法實施條例》中進(jìn)一步明確“四本預(yù)算”之間資金相互調(diào)劑的具體規(guī)定和操作辦法。

2、預(yù)算編制要進(jìn)一步細(xì)化完整。目前有一些部門預(yù)算編制較為粗放，還不夠細(xì)化完整。預(yù)算安排的支出要能夠全部分解落實到基層單位和具體用途、細(xì)化到支出功能分類的項級科目，減少代編預(yù)算。提高年初預(yù)算到位率，減少年度執(zhí)行中預(yù)算調(diào)整，實現(xiàn)預(yù)算與決算的有機銜接。

3、加強預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。改進(jìn)預(yù)算編制方法，建立科學(xué)統(tǒng)一的經(jīng)費支出標(biāo)準(zhǔn)，有利于公開主體準(zhǔn)確掌握公開口徑，做到公開數(shù)據(jù)的規(guī)范可比，使預(yù)算公開基礎(chǔ)更扎實。

4、加強預(yù)決算公開的規(guī)范性。應(yīng)出臺相關(guān)辦法，加強培訓(xùn)指導(dǎo)，提高各地方預(yù)算管理水平，規(guī)范預(yù)決算信息公開的口徑、格式，統(tǒng)一公開內(nèi)容和公開程序，提高預(yù)決算信息公開的準(zhǔn)確性、及時性和統(tǒng)一性，便于公眾獲取預(yù)決算信息并進(jìn)行橫縱向比較。

（三）建立健全預(yù)決算公開的工作機制

1、明確預(yù)決算公開責(zé)任主體。按照“誰編報，誰公開，誰負(fù)責(zé)”的原則，強化預(yù)決算公開的主體責(zé)任。一級政府一級預(yù)算，政府預(yù)算公開由同級政府負(fù)責(zé)。本級政府總預(yù)決算由同級財政部門負(fù)責(zé)公開，部門預(yù)決算由編報部門預(yù)決算的部門負(fù)責(zé)公開，項目預(yù)決算由編報項目預(yù)決算的部門負(fù)責(zé)公開。各級責(zé)任主體應(yīng)切實履行預(yù)決算公開的責(zé)任和義務(wù)，保證預(yù)決算公開信息的真實性、準(zhǔn)確性、完整性和及時性，做好預(yù)決算公開的說明解釋工作。

2、加強相關(guān)部門預(yù)決算公開的協(xié)調(diào)。橫向上，加強政府、財政、人大、審計等部門的溝通協(xié)調(diào)。財政應(yīng)積極與人大溝通，提前確定政府及部門預(yù)決算公開的口徑、格式、內(nèi)容及程序。縱向上，上級財政機關(guān)對下級財政機關(guān)，財政機關(guān)對部門、項目編制主體就預(yù)決算公開內(nèi)容與方法加以指導(dǎo)，就預(yù)決算公開進(jìn)度進(jìn)行督促。

3、建立預(yù)決算公開保密審查機制。按照“誰公開，誰負(fù)責(zé)信息審查”的原則，各公開責(zé)任主體需按照有關(guān)涉密要求的規(guī)定，對本部門預(yù)決算公開信息進(jìn)行保密性審查，合理確定公開的范圍和內(nèi)容。對不涉密的內(nèi)容，必須依法予以公開。

4、拓寬預(yù)決算公開渠道。充分利用政府門戶網(wǎng)站、政府公告、新聞媒體、檔案館等便于公眾知曉的載體，及時公開政府和部門預(yù)決算信息。開發(fā)專門的電子政務(wù)公開系統(tǒng)與平臺，建立電子政務(wù)“一站式”的服務(wù)平臺，集中、全面、及時、詳盡地登載預(yù)決算信息，方便公眾的查詢、閱讀和下載，降低獲取預(yù)決算信息的成本。

（四）構(gòu)建預(yù)決算公開的監(jiān)督體系

1、進(jìn)一步完善預(yù)決算公開的問責(zé)制度。目前，《政府信息公開條例》要求建立預(yù)算公開工作考核機制和責(zé)任追究制度，但一直沒有制定具體的實施細(xì)則。新修訂的《預(yù)算法》規(guī)定，對違反預(yù)決算信息公開的行為追究行政責(zé)任，但問責(zé)主體尚不明確，也沒有具體的行政處分辦法。行政追責(zé)難以落實，勢必造成個別部門以保密為由對預(yù)決算信息公開加以推延。因此，應(yīng)當(dāng)盡快通過相應(yīng)的實施條例及細(xì)則明確問責(zé)主體及違法處罰辦法，以切實強化問責(zé)機制。

2、強化預(yù)決算公開的考核機制。充分發(fā)揮人大、財政、審計的監(jiān)督作用，建立預(yù)決算公開的考核評價機構(gòu)。制定考評體系，完善考評辦法，定期進(jìn)行考評。對做得好的地方、部門和單位給予表揚，對未達(dá)到預(yù)決算公開要求的地方、部門和單位通報批評并責(zé)令整改，必要時啟動問責(zé)機制，追究相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任。

3、主動接受社會監(jiān)督。隨著預(yù)決算公開制度的完善和政府預(yù)決算公開水平的提升，勢必會引起社會公眾對預(yù)決算公開參與熱情的提升。建立預(yù)決算公開的互動回應(yīng)機制，通過網(wǎng)上網(wǎng)下多種形式，暢通政府和公眾之間的信息溝通渠道，對公眾提出的熱點問題及時予以回應(yīng)。組建專業(yè)社會監(jiān)督團體，吸收各行業(yè)代表，對政府預(yù)決算公開進(jìn)行評估，不斷充實和強化預(yù)算監(jiān)督力量，構(gòu)筑全方位、全過程、高透明的監(jiān)督體系。■

（本文為教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目《對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督研究》〈批準(zhǔn)號13JZD021〉階段性成果）

（作者單位：遼寧大學(xué)）