基層央行履職的法治思維

張俊文

（中國(guó)人民銀行嵩明縣支行，云南 昆明 651700）

隨著《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)全面依法治國(guó)以及法治政府建設(shè)提出新要求，基層央行的履職定位以及目標(biāo)指向有了更新：在法治的總體框架下，對(duì)經(jīng)濟(jì)、金融運(yùn)行的有效調(diào)控與合理監(jiān)管成為基層央行履職的本質(zhì)要求；服務(wù)社會(huì)、發(fā)展民生是基層央行履職的定位與側(cè)重點(diǎn)；推進(jìn)金融生態(tài)自?xún)?yōu)化、實(shí)現(xiàn)金融可持續(xù)發(fā)展將上升為履職的目標(biāo)價(jià)值。在這個(gè)過(guò)程中，“高效的法治實(shí)施體系”、“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”、“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施”等關(guān)鍵點(diǎn)要求在履職過(guò)程中對(duì)法治思維的“從一而終”和“一貫到底”有了更清晰的詮釋。以法治思維融入法治國(guó)家、法治政府、法制社會(huì)一體建設(shè)，融入社會(huì)發(fā)展與民生改善，融入“中國(guó)夢(mèng)”的奮斗之路，是基層央行履職的前路所在。

法治思維貫穿基層央行履職的全過(guò)程，依法治國(guó)要以法治精神來(lái)治理國(guó)家。從根本上講,法治要求法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目標(biāo)是規(guī)范公民的行為，管理社會(huì)事務(wù)，維持正常的社會(huì)生活秩序；但其最終目標(biāo)在于保護(hù)公民的自由、平等及其他基本政治權(quán)利。貫穿法治思維對(duì)于基層央行履職體現(xiàn)在公平、安全和效率三個(gè)層面上。

一、法治要求公平履職，要講原則，重程序

要講原則，準(zhǔn)確理解法律條文含義，端好行政權(quán)力的天平。基層央行在履職的過(guò)程中《憲法》是最高的綱領(lǐng)，《中國(guó)人民銀行法》等核心法律外，還有大量的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章以及政策文件，經(jīng)過(guò)多年來(lái)的梳理，基層央行履職的基本法律框架已經(jīng)建立，在法治下公平履職的條件已經(jīng)成熟。公平履職要求講原則，從法律條文出發(fā)，明晰法律的脈絡(luò)走勢(shì)，把握履職的規(guī)矩方圓，把法律所要求的“該做什么，不該做什么”、“該保護(hù)什么，該打擊什么”說(shuō)清楚、弄明白，落到實(shí)處。要做到此，就必須在履職時(shí)端好行政權(quán)力的天平，把“符不符合法律規(guī)定”作為開(kāi)展一切履職的首要原則。

法律條文本身是一種固化文字，運(yùn)用法律的過(guò)程就是解釋法律的過(guò)程，解釋法律是在履職過(guò)程中適用法律條文，解釋其含義實(shí)際也是合法規(guī)范行政權(quán)力的過(guò)程，既不能擴(kuò)大適用，延伸行政權(quán)力邊界；也不能模糊職責(zé)性規(guī)范，逃避工作責(zé)任；更不能濫用處罰手段，對(duì)人不對(duì)事地開(kāi)展工作。要用法律原則來(lái)武裝履職，準(zhǔn)確理解法律條文的含義及其所蘊(yùn)含的法治精神。首先要加強(qiáng)法治建設(shè)的基礎(chǔ)知識(shí)儲(chǔ)備——重視對(duì)法律條文的學(xué)習(xí)、熟知和領(lǐng)會(huì)，這是央行開(kāi)展金融法制教育活動(dòng)的基本要求。每位干部職工應(yīng)該對(duì)法律、法規(guī)有一個(gè)穩(wěn)定的學(xué)習(xí)過(guò)程，并按照要求，定期對(duì)履職涉及的各類(lèi)法律、法規(guī)進(jìn)行再更新、再學(xué)習(xí)；其次要樹(shù)立法治理念，以法律為準(zhǔn)繩來(lái)開(kāi)展工作。樹(shù)立法治理念是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部要從過(guò)往的“直覺(jué)思維”轉(zhuǎn)變到“法治思維”，用法律原則替代慣性經(jīng)驗(yàn)，在工作中帶頭講法、遵法、重法；第三要形成法律指導(dǎo)下的邏輯思維。社會(huì)主義法制體系是一個(gè)龐大而復(fù)雜的體系，各種法律、法規(guī)需要放在憲法統(tǒng)領(lǐng)下的整個(gè)法律體系中來(lái)理解和使用。基層央行在法律原則的大前提下將法律適用好，必須對(duì)法律、政策有深刻的認(rèn)識(shí)和了解，并具備法律邏輯思維的整體觀——不但要看到法律的內(nèi)容，還要懂得背后蘊(yùn)含的法治精神，于此法律的適用才不會(huì)走樣和變形。當(dāng)然，最終還是要?dú)w結(jié)到在適用法律的過(guò)程中，依憲、依法，為國(guó)、為民，盡心、盡力地做一項(xiàng)工作。

要重程序，確保履職手段到位有效，導(dǎo)入結(jié)果公平的價(jià)值。法治的公平內(nèi)涵包括機(jī)會(huì)公平與結(jié)果公平，由于金融資源的有限性和特殊性，在社會(huì)同等發(fā)展階段所產(chǎn)生的分配差距在具有經(jīng)濟(jì)意義上的合理性的同時(shí)還要兼顧其社會(huì)合理性。換言之是要以結(jié)果公平來(lái)恢復(fù)機(jī)會(huì)不平等所造成的種種現(xiàn)象。為實(shí)現(xiàn)結(jié)果公平就必須有必要的程序，以嚴(yán)格的程序要確保整個(gè)履職過(guò)程中行政權(quán)力的合規(guī)行使，從而避免行政權(quán)力因程序的非正義而使履職效果打折扣，甚至是損害民眾的合法權(quán)益。

確保基層央行履職的程序正義，要將四個(gè)關(guān)鍵性的指標(biāo)落實(shí)到位。一是權(quán)力來(lái)源的合法性。必須確保履職行政權(quán)力的來(lái)自于法律、法規(guī)的授權(quán)，而非一般內(nèi)部規(guī)定，必須有可靠的法律依據(jù)和條文指引才能夠執(zhí)履職，要確保“有法授權(quán)、授權(quán)合法、執(zhí)法有據(jù)”；二是履職程序的合法性。必須遵照相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的程序來(lái)履職，不允許在程序之外肆意增加、減少程序步驟，尤其是在證據(jù)采集、證據(jù)保全等行政執(zhí)法關(guān)鍵依據(jù)的處理上，不允許以任何理由對(duì)程序進(jìn)行刪減和變更；三是執(zhí)法人員資格的合法性。基層央行對(duì)外履職的過(guò)程中，必須持有執(zhí)法證，以便正確、及時(shí)公示執(zhí)法身份。執(zhí)法證是中國(guó)人民銀行行政執(zhí)法人員依法履行行政執(zhí)法職責(zé)、開(kāi)展行政執(zhí)法活動(dòng)的有效證件和身份證明。行政執(zhí)法人員進(jìn)行行政執(zhí)法檢查、調(diào)查時(shí)必須出示執(zhí)法證，這是履職合法的前提條件；四是履職結(jié)果的公正性。在程序得到全面、有效地保障和實(shí)施后，還需要有對(duì)結(jié)果公正性的評(píng)估和判斷，以反向驗(yàn)證程序適用的準(zhǔn)確性。驗(yàn)證結(jié)果公正要以民眾對(duì)履職的基本反應(yīng)為依據(jù)：有沒(méi)有確保民眾的權(quán)益得到落實(shí)，是不是能夠滿(mǎn)足民眾需求以及履職的合理性能不能在合法性的大前提下得到充分的體現(xiàn)。

二、法治要求安全履職，要守底線(xiàn)、保穩(wěn)定

守住底線(xiàn)，確保風(fēng)險(xiǎn)可控，讓法治思維與底線(xiàn)思維成為金融生態(tài)健康運(yùn)作的保護(hù)傘。堅(jiān)持“底線(xiàn)思維”是基層央行履職的核心理念。有底線(xiàn)才能有穩(wěn)定，法律就是履職的底線(xiàn)。底線(xiàn)思維就是要守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融危機(jī)的底線(xiàn)，保護(hù)好縣域成長(zhǎng)中的有效生產(chǎn)力，確保金融體系功能正常發(fā)揮，以實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長(zhǎng)調(diào)結(jié)構(gòu)促改革”的發(fā)展初衷。法治思維是一種規(guī)則思維，也是一種底線(xiàn)思維。過(guò)去常說(shuō)：法律是最低限度的道德，從此層面理解，法律同樣是基層央行履職的底線(xiàn)，這條底線(xiàn)既是參照線(xiàn)，也是警戒線(xiàn)，更是高壓線(xiàn)。因此，作為基層央行履職必須將底線(xiàn)思維與法治思維結(jié)合在一起，用法律辨清底線(xiàn)，用底線(xiàn)捍衛(wèi)法律。一是要用法律引導(dǎo)履職。確保行政權(quán)力運(yùn)作的合法性，讓履職能夠運(yùn)作在特定的法律空間，從而杜絕權(quán)力凌駕于法律之上的惡果；二是要用法律督促履職。要強(qiáng)化職權(quán)與責(zé)任并行，“法無(wú)授權(quán)不可為、法有授權(quán)應(yīng)當(dāng)為”，主動(dòng)作為不越線(xiàn)，被動(dòng)作為不違法，在特定的履職環(huán)境下，法律是履職的第一守則能夠在時(shí)間維度上提供參照；三是要用法律規(guī)范金融市場(chǎng)，控住風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法制經(jīng)濟(jì)，法治經(jīng)濟(jì)要求金融運(yùn)行在確定的法律框架內(nèi)且要確保風(fēng)險(xiǎn)在管控的效力下呈現(xiàn)出相對(duì)恒定的態(tài)勢(shì)。法律具有天然的恒態(tài)，具有天生的規(guī)則效應(yīng)。金融運(yùn)行既要符合市場(chǎng)效應(yīng)，更要遵循法律規(guī)則，基層央行履職中無(wú)論是服務(wù)還是監(jiān)管，其出發(fā)點(diǎn)必須是法律，脫離了法律去管控風(fēng)險(xiǎn)，必然是緣木求魚(yú)，既無(wú)依據(jù)更無(wú)手段，風(fēng)險(xiǎn)必然會(huì)失控突破底線(xiàn)，造成不可挽回的后果。

穩(wěn)定是大前提，要用法律特有的預(yù)期可見(jiàn)、行為可測(cè)的本質(zhì)特征保障金融穩(wěn)定。基層央行履職效果在金融成長(zhǎng)方面有特定的穩(wěn)定框架：立足基層特點(diǎn)，找準(zhǔn)履職定位，建立金融穩(wěn)定工作的全局框架。在區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)全局戰(zhàn)略考量，通過(guò)協(xié)調(diào)地方政策與其他監(jiān)管部門(mén)，形成系統(tǒng)穩(wěn)定框架，實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控?zé)o死角的初衷。要實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定的總體目標(biāo)，除了保底線(xiàn)、控風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵還是在于能否為市場(chǎng)提供必要的市場(chǎng)預(yù)期和行為測(cè)定，從而形成良好的市場(chǎng)秩序，在此方面，法律具有最強(qiáng)的效果。

對(duì)于金融而言，穩(wěn)定意味著更強(qiáng)的市場(chǎng)秩序。市場(chǎng)秩序是要以明晰的產(chǎn)權(quán)為基本制度、以?xún)r(jià)格體系為資源配置的基本機(jī)制、以有效競(jìng)爭(zhēng)為結(jié)構(gòu)特點(diǎn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系在配置資源中呈現(xiàn)出和諧、有序、穩(wěn)定的運(yùn)行狀態(tài)。隨著金融改革的深化，這種狀態(tài)的存在日趨重要，而維護(hù)秩序正是法的基本任務(wù)，也是法治對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵性作用。作為基層央行，金融穩(wěn)定是當(dāng)前的首要任務(wù)，穩(wěn)定是確保安全的大前提，在穩(wěn)定之中既需要“靜的安全”——有可預(yù)測(cè)、可評(píng)估的政策導(dǎo)向，有合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期，保證宏觀調(diào)控的連續(xù)性和定力，也需要“動(dòng)的安全”——要在不斷深化的改革之中，建立有利于金融可持續(xù)發(fā)展的新秩序。“保”與“建”都需要法律的支撐，只有具備了法律有效的規(guī)制，以法來(lái)促穩(wěn)定、保穩(wěn)定，那么金融安全才會(huì)有一個(gè)從法律體系到市場(chǎng)，再由市場(chǎng)回饋法律體系的良性循環(huán)，穩(wěn)定的目標(biāo)才能夠真正實(shí)現(xiàn)。

三、法治要求效率履職，要提效率，惠民生

法治對(duì)體制的效率、管理的效率，尤其對(duì)基層央行履職的效率都提出了新的要求。一是履職機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，履職程序科學(xué)，履職活動(dòng)靈活，能夠最大限度地服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善民生感受；二是最大限度地降低履職成本。法治的規(guī)則和程序不是無(wú)效的或低效的活動(dòng)，相反，法治程度越高，履職的有效性也就越高，這應(yīng)該是今后較長(zhǎng)一段時(shí)間基層央行工作的一個(gè)重點(diǎn)。

當(dāng)前，由于地域劃分，尤其是城鄉(xiāng)差距造成的金融資源分配不公的背景下，加大對(duì)分層群體中弱勢(shì)群體可得金融資源的支持。作為基層央行就應(yīng)該在履職下工夫，使普通民眾在經(jīng)濟(jì)生活中能夠享受到同等及有效的金融服務(wù)。基層央行履職不但有金融監(jiān)管的要求，更有金融服務(wù)的要求。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出：“深化行政執(zhí)法體制改革。根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量”。作為基層央行在金融監(jiān)管上有“兩管理、兩綜合”的有利抓手，在金融服務(wù)上則有“一創(chuàng)兩建”的惠民平臺(tái)。

在“兩管理、兩綜合”方面，綜合執(zhí)法檢查的效果最為凸顯。以降低對(duì)外檢查頻率，提高綜合執(zhí)法檢查覆蓋面，提升監(jiān)管效率，降低金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管檢查負(fù)擔(dān)為目標(biāo)，綜合執(zhí)法檢查通過(guò)“整合檢查、整合人員、整合資源”三個(gè)整合，集中力量履行職責(zé)，既樹(shù)立履職權(quán)威，又徹底扭轉(zhuǎn)過(guò)往監(jiān)管“面廣而不準(zhǔn)、多查而不精”的尷尬局面。在“一創(chuàng)兩建”中，除了積極推動(dòng)農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新，加快金融民生工程建設(shè)，提升縣域金融普惠度之外，集中平臺(tái)服務(wù)，提升群眾辦理金融服務(wù)體驗(yàn)度是一個(gè)新的方向。以建設(shè)功能型的對(duì)外金融服務(wù)平臺(tái)為目標(biāo)，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況，依托《崗位（廉政）風(fēng)險(xiǎn)防控指南》的要求，按照“便民、高效、安全”的宗旨，組建金融服務(wù)中心，整合對(duì)外窗口業(yè)務(wù)，形成“一道門(mén)、一個(gè)口、一盤(pán)棋”的綜合服務(wù)框架，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)窗口受理、一次性告知、一條龍服務(wù)、限時(shí)辦結(jié)”的金融服務(wù)模式。拓展“一創(chuàng)兩建”的平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，能夠極大提升對(duì)外窗口服務(wù)效能，力爭(zhēng)使群眾和金融機(jī)構(gòu)辦理征信查詢(xún)、開(kāi)辦賬戶(hù)等業(yè)務(wù)等待時(shí)間逐步縮短，以增加日均辦理業(yè)務(wù)量，改善辦理速度，從而形成新的工作飽和度，促發(fā)基層央行履職的主動(dòng)性和積極性。

如前所言，貫穿法治思維能夠使基層央行履職趨于更加公平、更加安全和更加有效，是法治央行建設(shè)不懈努力的目標(biāo)，我們應(yīng)該從更高的層面來(lái)認(rèn)識(shí)和理解，從而為建設(shè)法治中國(guó)貢獻(xiàn)出央行特有的力量和價(jià)值！