關于存款保險制度的一些思考

王秀華

（國家開發銀行，北京 100032）

廣義上講，存款保險包括隱性存款保險和顯性存款保險。隱性存款保險是指國家沒有對存款保險做出制度安排，但在銀行倒閉時，政府會采取某種形式保護存款人的利益，因而形成了公眾對存款保護的預期，多見于發展中國家或者國有銀行占主導的銀行體系中。顯性存款保險是指國家運用法律形式對存款保險的要素、機構設置以及問題機構的處置等進行明確規定。它要求吸收存款的銀行和其他金融機構參加存款保險，并服從于存款保險制度的管理，當成員機構發生經營危機或面臨破產倒閉時，存款保險機構向其提供財務救助或直接向存款人支付部分或全部存款，多見于歐美等經濟發達國家。本文所提的是顯性存款保險制度。

一、國際經驗鏡鑒

存款保險制度迄今已有近80年歷史，美國是建立存款保險制度的領跑者，1933年，為了挽救在經濟危機的沖擊下已瀕臨崩潰的銀行體系，美國國會通過《格拉斯——斯蒂格爾法》，批準設立聯邦存款保險公司（FDIC）作為銀行存款保險的政府機構，維護儲戶利益、保持金融穩定。20 世紀50年代以來，美國存款保險制度不斷完善，尤其是在金融監管檢查和金融風險控制和預警方面，FDIC 作了大量成效顯著的探索，存款保險制度成為美國金融體系及金融管理的重要組成部分。2007年全球金融危機以來，美國95%的情況下都是健康的機構收購承接，利用市場化的處置，確保被收購的機構運營不關門，關鍵服務不中斷，使存款人得到及時的保護。這次國際金融危機再次驗證了存款保險化解風險，在穩定金融中起到了很好的作用。美國經濟學家弗里德曼(FriedmanM.)對美國存款保險制度給予了很高的評價：“對銀行存款建立聯邦存款保險制度是1933年以來美國貨幣領域最重要的一件大事。”20 世紀60年代中期以來，隨著金融業日益自由化、國際化的發展，金融風險明顯上升，絕大多數西方發達國家相繼在本國金融體系中引入存款保險制度，臺灣、印度、哥倫比亞等部分發展中國家和地區也進行了這方面的有益嘗試。據統計，目前全球建立存款保險制度的有70 多個國家，除美國、日本、英國等發達國家外，還包括乍得、烏干達等非洲國家。

引入存款保險制度后，如何進行相關的制度設計，也還面臨諸多問題，如存款保險公司應該由誰來組建、存款保險公司的保險基金從哪里來、這個制度是強制的還是自愿參加的、是賠付儲戶的全部損失還是只賠付部分損失、存款保險公司的保險費率如何厘定、存款保險機構的業務范圍，怎樣實施有效的監管協調等，都有待詳細討論，都可以借鑒國際經驗，并結合我國當前的實際情況加以討論決定。譬如在組建問題上，國際上既有由政府組建的存款保險公司，如英國和美國；也有民間以協會形式建立的存款保險機構，如德國、法國；也有官方和民間共同建立的存款保險機構，例如日本。在建立存款保險制度的過程中，有效借用國際鏡鑒，能夠少走彎路并降低改革成本。

二、存款保險制度的利弊分析

在經濟金融全球化背景下，國際金融市場動蕩加劇，頻頻發生金融風暴，國際經驗表明，建立存款保險制度不失為防范金融風險的可行選擇之一。因此，有利于防范金融風險，穩定金融體系，防患于未然；有利于保護廣大存戶利益，總體上增強銀行信用；有利于革新傳統觀念，提高了公眾風險意識；有利于加強中央銀行的監管力度，減輕央行負擔等。

同時，存款保險制度的消極影響也是顯而易見的，其最根本的問題在于它可能誘發道德風險，使得存款者風險意識下降，特別是在利率市場化實現以后，有可能不顧銀行經營風險，將錢存到愿意支付最高存款利息的銀行。其次是商業銀行的風險約束機制也會弱化，在經營活動中就可能為追求高額利潤而過度投機。此外，存款保險制度將會刺激銀行承受更多的風險，鼓勵銀行的冒險行為。資金實力弱、風險程度高的金融機構會得到實際的好處，而經營穩健的銀行會在競爭中受到損害，從而給整個金融體系注入了不穩定因素并增大了銀行體系的經營風險。

三、我國存款保險制度的推出

長期以來，中國市場默認政府對巨量的存款提供隱性擔保，但其弊端日益顯露出來。它不利于中小銀行的公平競爭，增加了國家財政負擔、會導致央行貨幣供應量超出預期、造成了大型銀行和中小銀行不公平競爭的局面、弱化銀行內部約束動力加大道德風險等，已無法滿足市場經濟不斷深入發展的需要。針對隱性保險制度存在的弊端，相關部門著手開始積極探索建立現代意義上的存款保險制度。國務院在1993年就已提出要建立存款保險基金；2007年，由國務院法制辦牽頭，央行、財政部、銀監會、發改委聯合制定的《存款保險條例》的起草就已經基本完成，處在征求意見階段；2008年《政府工作報告》提出要建立存款保險制度。2011年之后，建立存款保險制度再次提上日程。央行在《2012年金融穩定報告》中表示，我國推出存款保險制度的時機已基本成熟等。此外，其他準備工作也在全面推進之中，存款保險制度涉及諸多內容，如怎樣建立與完善密切相關的法律保障體系，如何協調保險機構與央行、銀監會、財政部等機構的關系等，中央相關部門都已著手開展相關研討，此外，央行2012年還就存款保險制度進行區域測試，分時間區間，如長期、短期等，預測可能發生的“存款轉移”規模，和對銀行自身流動性的影響。

近兩年，建立存款保險制度的呼聲日益高漲。建立存款保險制度等字眼頻繁出現于各類重要會議文件中，如十八屆三中全會提出建立存款保險制度。近日國務院批轉發展改革委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》，建立存款保險制度又位列其中。此外，高層領導人在公開場合多次表示要加快建立存款保險制度，如2014年6月25日，劉士余行長在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議上，作《國務院關于加強金融監管防范金融風險工作情況的報告》時指出，加快建立存款保險制度，研究制定金融機構破產條例，對嚴重違法違規、經營不善導致資不抵債的金融機構依法實施市場退出。央行金融穩定局局長宣昌能日前出席“2014 首屆民營銀行論壇”時表示，存款保險制度刻不容緩。他表示，建立存款保險制度，是常規發展民營銀行的重要前提和條件。1月9日至10日在北京召開的2014年人民銀行工作會議，在總結2013年工作時明確指出，存款保險制度準備工作基本就緒。去年12月8日，央行副行長劉士余稱存款保險制度落地的時間，“不在今年冬天，或許就在明年的春天?！倍谌ツ?2月初召開的“北大經濟國富論壇”上，銀監會副主席閻慶民也表示，未來要讓市場說話，讓資本說話，如果商業銀行最后資不抵債，就會退出。盡管目前中國存款保險制度的建立受到諸多利益集團的阻礙，但總體上說，建立存款保險制度仍然是利大于弊的。中國銀行國際金融研究所宏觀經濟研究主管溫彬認為，隨著民營銀行的獲批和利率市場化的推進，設立顯性的存款保險制度有利于推動金融改革。2014年11月30日，歷時21年討論的《存款保險條例（征求意見稿）》終于與公眾見面。

四、對我國商業銀行的影響

分散存款。可在一定程度上引導存款人將儲蓄存款投資收益更高的銀行理財、信托、私募基金等直接融資渠道，減少存款總量，造成存款轉移。此外還將導致一些存款人認為如城市商業銀行、農村信用社等金融機構經營不安全，將存款轉移至其他金融機構或國外。

約束存款規模。當前我國商業銀行的盈利主要依靠存貸利差，在利息受到政策限制而利差較為穩定的情況下，存貸款規模與盈利水平成正比。建立存款保險制度后，各家投保金融機構將按相關規定，以存款規模為基數，按一定的比例繳納保險費用，這將約束金融機構擴大經營規模。

誘發道德風險。存款保險制度的存在可能使存款人風險意識下降，特別是利率市場化后，可能不顧銀行經營風險，將錢存到愿意支付最高存款利息的銀行；此外，商業銀行可能為追求高額利潤而過度投機，風險約束機制會弱化。

[1]存款保險制度熱的冷思考.喬依德.南方周末.2013年第8期.

[2]存款保險為何此時推，哪些銀行安全？劉彬.鳳凰網.2014年12月1日.

[3]中國人民銀行起草的《存款保險條例(征求意見稿)》.