推進地方政府發債進程利于降低債務風險

石鵬程

（上海交通大學，上海 200030）

一、地方政府債務的成因

政府債務是指各級黨政群團機關直接舉借或擔保、需以財政收入或撥款償還的各項欠款。政府負債有合理的、也有不合理的原因：

（一）轉軌期財權與事權不匹配

我國正處于過渡時期，一個很突出的特點就是政府與市場、政府與企業的關系尚未調整到位，因此而導致地方政府債務大量增加。1994年開始的分稅制改革，雖然使得中央的財政地位獲得加強，但考慮到當時我國現實情況，那次改革現在看來難免過正成分。在法律的約束下，地方政府因為承擔更大的事權壓力，需要籌資，只有兩種方式，即增加財政收入和負債表外化。這就孕育出建立在城鎮化發展及土地不同權基礎上的債務邏輯，其直接的結果使得地方政府債務不僅規模不斷膨脹，而且毫無透明性可言。

（二）謀求地方經濟發展

在經濟快速發展的背景下，地方政府的發展沖動強烈，大力發展基礎設施，由于政府收入不足以支持其支出，政府在滿足公共需要的同時，積累了大量的債務。

（三）債務管理制度缺失

對地方政府債務的管理，全國還沒有形成統一的管理法規，仍以各地方政府制定的一些辦法為主。使得政府債務在舉債主體、舉債程序、舉債方式、舉債規模等方面無法可依。這樣，有的單位和部門法紀意識不強，通過簽訂虛假合同等方式，套取銀行資金或違規提供擔保，形成政府的債務。

二、地方政府債務的現狀

針對14年初披露的地方政府債務審計情況，我們對各省市債券情況進行了一個分析梳理。

綜合來看，除少數數據不完善的省份外，28 個省市自治區中，江蘇、云南、福建、河南、江西、遼寧、重慶、四川、浙江和貴州面臨的債務問題最為嚴重，而廣東、內蒙古、天津、安徽、湖南、上海、陜西、黑龍江和新疆的債務壓力較小。浙江省和江蘇省盡管經濟發達，財政收入多，但存在非標融資占比高、土地收入依賴度大以及短期債務償還壓力較高等問題，數據顯示兩省城投債余額較大，經濟下行過程中面臨債務危機的可能性較高。

從上文分析我們可以看到，地方政府債務的壓力較大，隨著經濟下行壓力加大，債務違約風險不斷變高。

三、地方政府債務存在的問題

（一）信息不對稱

第一是商業銀行與地方政府之間存在信息不對稱。地方政府通過融資平臺向銀行借貸，銀行針對具體融資平臺法人或項目放貸，但地方政府可以同時通過多個平臺公司來融資，這樣一來政府總體債務信息只有自己知道，銀行是很難獲取政府的完整負債信息，從而無法對貸款的使用進行有效監督和指導。第二是中央政府與地方政府之間的信息不對稱。中央政府缺乏地方投資項目和居民的公共品需求等信息，地方政府就可能為了使項目和借款申請順利通過，選擇最容易受審批部門青睞的項目，這樣就忽略了項目的投資風險以及投資回報。

（二）預算軟約束

我國地方債務存在嚴重的預算軟約束問題。地方政府相信，一旦自己有債務風險，中央政府從政府聲譽、社會安定等角度考慮，不會允許其破產，也就是中央政府會兜底，這樣一來就形成了中央政府對地方政府的預算軟約束。

（三）地方融資平臺的問題

地方融資平臺的運作主要利用土地資本化、財政支出資本化、特許權資本化的方式。土地資產是地方政府財政的重要組成部分，因此為融資進行土地交易會帶來較大風險。

四、允許地方政府發債利于緩解上述問題

從上文提到的地方政府負債的原因中我們知道，盡管有些債務是不必要的，但地方政府負債有其合理性。如用于基礎設施建設為主的資本性開支，由于支出與收入的期限不匹配，地方政府需要依靠負債來進行融資。下面說說允許地方政府發行債券，可以緩解上文提到的現存政府債務的問題。地方政府的負債，大多是地方平臺公司向商業銀行的借款，如果由市政債來代替這些借款，利于緩解前文提到的地方政府債務問題：

第一、同國有控股的商業銀行相比，個體投資者因為需要自己承擔風險，所以更加在意地方政府的償債能力及財政信用。如果地方政府發行債券的話，這時候債券市場上的個人投資者必須自負盈虧，投資者對對風險更加謹慎，同時融資成本也與債務風險一一對應，這進一步約束地方政府謹慎投資。

第二，由于地方政府可以設立多個平臺公司而向不同的銀行借款，因此銀行很難掌握地方政府的真實負債信息，從而可能過度授信。而地方政府公開發債則要求債務透明化，這有利于投資者對地方政府信用進行準確評價，也就是說地方政府發債有助于緩解信息不對稱的問題。

第三，放開地方政府發債券還有利于降低債務成本，我國地方政府現有債務余額中約80%是銀行貸款，依據金融市場規律我們可以知道，債券成本是低于銀行貸款的成本，成本的降低有利于地方政府債務風險的降低。

當然，并不是說地方政府發債就必然是一種低風險的負債方式。這需要相應的制度配套，我們需要加快法律法規的建設、加強地方人大對地方政府的監督，同時還要引導社會輿論對政府負債行為的監督，只有這樣才能在政府較好履行自身職責的同時有效降低債務風險。