私產入憲：提案背后的法治中國

莫曉

2004年4月1日上午，春寒料峭的北京城似乎有些喧噪。在崇文區花市，一位名叫黃振沄的63歲老人以單薄之軀擋住了前來強制拆遷的工作人員和推土機。

在這起“以弱抗強”的范例中，一個富有意味的細節值得歷史永遠記取：面對來勢洶洶的拆遷人員，年老體衰的黃振沄并未操起掃帚、棍棒之類的家什進行抵抗，而是高舉起一本薄薄的小冊子——剛剛發行的修訂版《憲法》。中間一頁被特意折起，藍色的圓珠筆鄭重標記出一行字：“第十三條 公民的合法的私有財產不受侵犯。”

這是“私產入憲”后，北京第一例公民用憲法修正案維權的事件，也是當時最震動人心的新聞事件之一。

此前18天，2004年3月14日，十屆全國人大二次會議上，2903名全國人大代表，以2863人贊成的表決結果，通過了憲法修正案。修正案一共有13項內容，其中最引人關注的是：“公民的合法的私有財產不受侵犯。”

10多億中國人民的意愿，無數人大代表、政協委員及有識之士的呼聲，終于有了政策的回應。20多年改革開放的成果，以另一種形式莊嚴地呈現出來。

然而其破繭的歷程卻是充滿艱辛。作為聯系非公有制經濟人士主渠道的全國工商聯，以 6年的呼吁與建言，為推動“私產入憲”做了不懈努力。

保護私產，水到渠難成

新中國成立后相當長的一段時間里，人們耳邊充斥的全是“一大兩公”“私有制是萬惡之源”“斗私批修”之類的口號，財富被認為是“原罪”而備受打壓。哪怕是自己喂幾只雞，養兩頭豬，都被當作“資本主義尾巴”割掉。

1978年之后，具有“私產”色彩的農村“大包干”拉開了中國改革的大幕，社會主義清一色的“公”的概念首先從農村突破。“交足國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”，這句廣為流傳的話點燃了人們心中壓抑已久的創造財富的熱情。

1980年，云南昭通一位農婦養了3頭豬，賣得400元。5年后，她花8000元，蓋起了自家的兩層樓房。

1991年，湖南常德某國營電影院的放映員，在第二波下海潮中辭掉“鐵飯碗”，南下廣東，順利掘得第一桶金。1996年，他憑著闖蕩5年積累的資本，創建了自己的工廠，成為當地小有名氣的企業家。

1995年，馬云和妻子再加上一個朋友，湊了兩萬塊錢，成立了一個專門給企業做主頁的杭州海博網絡公司，網站取名“中國黃頁”，成為中國最早的互聯網公司之一。其后不到3年時間，他們利用該網站賺到了500萬元。

在浙江溫州，家庭小作坊林立，創造著“新富”神話。福建石獅的小商品貿易與珠江三角洲的加工業名噪全國……

盡管政策明暗不定，但不可否認的是，到20世紀90年代末，改革開放20年，中國的各階層都迅速積累起了與自己社會資源相匹配的“私有財產”。對私有財產的保護，本質上不僅僅是富人的事，它與每個公民切身相關。而中國的民營企業主經過多年發展，也已形成了自己的階層，學者將之命名為“新富階層”。

然而，隨著非公有制經濟數量和資本數額在國民經濟中所占的比重越來越大，各種畸形的經濟現象也迅速地暴露。

被譽為中國民營經濟縮影的溫州，一些富裕起來的私企老板一直對私有財產心有余悸，紛紛把財產轉移到國外。一位從事眼鏡行業的民營企業老板稱，財產轉移大都是以投資或供子女留學為名，在海外購置房產或者直接儲蓄、消費。究其原因，不外乎一點：這些人對自己的財產缺乏安全感。

這種現象并不僅僅出現在溫州。就全國范圍來看，幾乎所有民營經濟發達的地方，許多民營企業家都早早做好了資產轉移的準備，衣袋里時刻準備著一本甚至多本護照，“如果上午政策變了，下午我就走”。這種現象在民間被稱為“開天窗”。據統計，當時中國外逃資本每年逾百億，絕大多數來自民營企業主。他們有的花重金購買他國護照，搖身一變，以外資的形式返回國內，“一去一來，損耗的成本無法估量！”

除了資本轉移之外，因為缺乏對政策的信心，民營企業家小富即安，對投資擴大再生產缺少熱情，熱衷于買房買車高消費。“很長一段時期，中國的民營企業家們在一種痛苦和荒誕中度過……花天酒地，想方設法把錢糟蹋完，‘包二奶也開始在那時出現了。”全國工商聯原副主席保育鈞談及此種境況時不無痛惜。

與此同時，企業家普遍不愿公開財產，害怕“樹大招風”。更有一些民營企業，為了和國有企業“同工同酬”，爭先恐后戴上“紅帽子”，掛靠國有企業或集體企業，出現了大量的“假國營”“假集體”。另有一些企業，為了追求政治進步，主動向組織靠攏。很典型的例子：1989年，當時有文件規定，民營企業主不能加入中國共產黨，山東一位民營企業主王廷江聞訊將自己600萬元資產的陶瓷廠獻給集體，從而被批準入黨。1991年，四川民營企業家劉永行、劉永好兄弟組建成都希望集團，當時社會上對民營企業議論很多，劉氏兄弟感到思想壓力很大，于是向縣委領導提出，想把自己的企業“送給國家”。幸而當時的縣領導沒有同意，這才成就了劉氏兄弟2001年福布斯大陸富豪榜首富的地位。

直到1997年9月，中共十五大隆重召開，把非公經濟的地位從“有益補充”上升到“社會主義市場經濟的重要組成部分”，民營企業主的擔憂才慢慢減少。

千千萬萬個私企先后摘下集體所有制的“紅帽子”。中央統戰部和全國工商聯、民（私）營經濟研究會聯合于2000年進行的“第四次私營企業”調查表明，戴過“紅帽子”的企業竟達四分之一以上。還有一些企業，則在觀望。

“開共和國歷史先河”的提案

新的形勢翹首期盼著制度的確認。

“既然有了基本經濟制度，為什么不修憲保護私有財產？”深圳勁業集團董事長鄭卓輝就當面向全國工商聯提出這一訴求。endprint

江蘇、浙江、福建等地的工商聯報送到全國工商聯的調研報告都表達了這樣的意愿。

問題一經提出，即引起全國工商聯的深思。建立社會主義市場經濟體制，經濟成分多元化了，但我們的法律特別是憲法卻沒有做出相應的調整。尤其是憲法，作為國家的根本大法，明確規定公共財產神圣不可侵犯，對私有財產則并未做出同樣的規定。

無恒產者無恒心，非公有制企業吃不了“定心丸”，怎么能安心創業？

時任九屆全國政協副秘書長、全國工商聯副主席保育鈞和研究室的同志經過認真分析認為，工商聯作為黨和政府聯系非公有制經濟人士的橋梁與紐帶，作為非公有制企業的“娘家”，有責任、有義務代表和維護非公有制經濟人士的合法權益，積極反映非公有制經濟人士的意見和建議。而全國工商聯在“兩會”上通過政協提案的形式向中央反映最為合適。

于是他們開始著手起草提案。當時全國工商聯兩位主要領導——主席經叔平和黨組書記鄭萬通對此也高度重視，立即召開主席辦公會議，決定在1998年全國政協會議上以團體提案的形式提出修改憲法、保護私有財產的建議。

但也有人顧慮：對于這樣一個敏感問題，將在社會上引起多大的震動？現在提保護私有財產，要冒的風險有多大？誰都難以做出明確的回答。

1998年3月1日，在全國政協九屆一次會議召開之前，全國工商聯以題為《關于健全財產法律制度，依法保護各類財產的合法權益》的建議，作為全國工商聯的“一號”提案遞交全國政協。

這份最早關于私產入憲、被譽為“開共和國歷史先河”的提案，主要表述了兩方面內容：一、修訂《憲法》中有關私有財產的保護條款，明確社會主義公有財產和合法的私有財產同樣神圣不可侵犯，以保持法律的公平和公正。 二、根據中共十五大精神，清理過去法律法規中不利于非公有制經濟發展的條文，盡快制定《公民私有財產保護法》及其實施細則，切實加強對公民合法私有財產的保護。

值得一提的是，很少有人留意到，幾乎與全國工商聯提出第一份團體提案同時，與政協禮堂遙遙相望的人民大會堂那邊，第一次當選全國人大代表的深圳民營企業主鄭卓輝，花了三天半時間游說廣東團代表，獲得49名代表附議，以個人名義發起了“保護私有財產”的人大議案。這是第一份在全國人大代表中有關私產入憲的個人議案。

一石激起千層浪

提案交上去的第二天，全國工商聯便被推到了輿論的風口浪尖上。國內外各大媒體都對這份提案產生了濃厚的興趣，展開了激烈的討論。

一方面，民營企業家們表示擁護，經濟界、法律界甚至政界的一批知名人士也對此表示贊同，認為“要搞市場經濟，就不能不發展民營經濟；要充分發展民營經濟，就必須保護私有財產”，“保護私有財產不僅僅是保護富人的財產，更是保護老百姓的財產”。

另一方面，一些學者卻極力反對，認為“保護私有財產就是保護富人的財產”，“對公有制和非公有制經濟平等保護不符合社會主義”；一些學者在文章中指責工商聯是“各種暴富群體的經濟、政治利益和意識形態的代表者”；個別人甚至給全國工商聯戴上了“資產階級總代表”的帽子。

當時，全國工商聯主要領導對這個提案所引發的爭論是有思想準備的。從消滅私有制到保護私有財產，這么深刻的變化必然會引起思想上理論上的交鋒。

關鍵看中央怎么表態。

5個月后，1998年8月7日，全國人大一紙答復寄到了全國工商聯，對這些爭論給予了回應。“答復”表示：正在進行的修憲工作將對建議進行認真研究，并將在起草《物權法》時予以考慮。

然而，第二年憲法進行第三次修改，保護私有財產的問題卻沒能提上議事日程。

對于這個結果，保育鈞并不感意外，他以“時機過早”來解釋：“當時，許多人的思想觀念還沒有轉變過來，非公有制經濟的作用發揮得還不夠，還不充分，很多人不能接受這個觀點。中共十六大還沒有開，沒有從思想上掃清障礙。關系到修憲，任何國家都是慎之又慎。”

再提修憲

轉眼間4年過去了。當初全國人大的答復釋放出了一個信號：國家立法機構對全國工商聯的建議是認同的，關鍵在于時機。最重要的是，當初提案提出之后，上面沒有“批評”，就是一種寬容和默許。加上2001年7月1日，時任中共中央總書記江澤民在建黨80周年紀念日發表演講說：“不能簡單地把有沒有財產、有多少財產當作判斷人們政治上先進與落后的標準，而主要應該看他們的思想政治狀況和現實表現，看他們的財產是怎么得來的以及對財產怎么支配和使用，看他們以自己的勞動對建設有中國特色社會主義事業所做的貢獻。”更是鼓勵了工商聯再提修憲的勇氣。

2002年3月4日，在首提修憲4年之后，工商聯第二次修憲提案正式提交給全國政協十屆一次會議。這一份建立在多次調研，由吳敬璉等著名經濟學家修改定稿的提案，與1998年的提案相比，主旨更加明確，不僅強調私有財產不可侵犯，而且提出了修改憲法的建議。

這一次，盡管社會上仍有不同看法，但與1998年相比，氣氛大不相同了。

就在這一年，國家統計局中國經濟景氣監測中心會同中央電視臺“中國財經報道”欄目組對北京、上海、廣州三大城市700余位市民進行了問卷調查。 結果顯示，93%的受訪者贊同修憲保護公民私有財產，僅有7%的人持反對態度。 45.5%的居民認為私有財產受保護要盡快寫入憲法，理由是非公有制經濟已經占到我國國內生產總值的近50%，并且早已被憲法確認為社會主義市場經濟的重要組成部分。

全國人大常委會法工委的答復也比第一次詳盡得多，但同時表示，憲法中已有對私有財產的保護條文，為保持根本大法的穩定性，能不改就不改，以后可在《民法典》《物權法》等財產保護法條文中加以考慮。

“保護私產”非解決不可了

盡管關于修憲的第二次提案同樣也未有實質性的進展，但2002年，中國的民營經濟還是迎來了前所未有的春天。endprint

打拼在各行各業的人們，用自己的勤勞與智慧，迅速積累著越來越多的私有財產，房產、汽車、儲蓄和債券，動產與不動產，生活資料與生產資料……2002年，據國家統計局調查統計，中國城鎮家庭財產平均每戶已達22.8萬元。對億萬中國人而言，私有財產已成為安身立命最重要的基石，成為中國財富結構的重要組成部分。

在政策上，黨的十六大第一次明確要求“完善保護私人財產的法律制度”，并提出“放手讓一切勞動、知識、技術、管理和資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流”，12月23日提請九屆人大常委會第一次會議審議的《民法典》草案，第一次明確了私人所有權的問題。

盡管民營經濟政策一步步好轉，但財產的保護仍缺乏一道最有力的屏障，不少私營企業家的擔憂仍然存在。作為中國IT行業領頭羊的聯想集團總裁柳傳志說：“一些民營企業家，總是心里不踏實，他們擔心：你現在說我財產合法就是合法，如果有一天說一聲不合法，會不會就全不合法了呢？”1992年以摩托車起步致富，創建“力帆”汽車品牌，日后榮登福布斯富豪榜的企業家尹明善（曾歷任重慶市政協副主席、全國政協委員）也坦言：“1992、1993年，賺了些小錢，感覺很好，可以買自己喜歡的書、到處旅行。賺到幾千萬時，就開始‘讓我歡喜讓我憂了。我開始憂慮起來，這錢是誰的？是我的嗎？”

“賺錢越多越痛苦”，這是那個時代很多民營企業者共同的苦惱——企業是誰的？錢是誰的？一覺醒來還是不是自己的？

這種擔憂不是杞人憂天。有時候，你的確會眼睜睜地看著自己的錢跑掉。跑到哪里去了呢？——充公、罰沒，即所謂的 “三亂”。曾有某省審計廳審計報告，該公安系統所審計的單位中有80%左右都存在亂收費、亂罰款、亂攤派的現象。其中亂收費達2289萬元，亂罰款257萬元，亂攤派1391萬元。以至于群眾嘆息，“三亂”就像牛皮癬。

據報道，某市公安局為加強交通管理，將收繳的192輛無照運營的“黑摩的”集中銷毀。無照經營屬于非法行為可以給予處罰，但公安局憑什么將車主“在法律上是合法取得的財產”銷毀？

還有一起侵犯民營企業和公民合法利益的典型事件：2003年，陜西一些地方政府以“整頓”為名，動用公檢法司以專政的手段，將陜西榆林、延安兩市十五個縣近千家民營企業“國有化”，數萬民間投資人約70億元的石油資產轉眼充公，政府給予的總補償資金卻僅有13.78億元。

私產被無端侵犯的同時，社會對富人的偏見也日益增加。尤其2003年前后，《福布斯》中國富豪榜一度被稱為“問題榜”甚至“追魂榜”：愛多集團胡志標、健力寶集團李經緯、科龍電器顧雛軍……這些曾經雄踞榜上的名人先后被立案偵查，乃至鋃鐺入獄。究其原因，大都由于挪用上市公司資金、做假賬、虛假注冊資金、違規擔保、合同詐騙、偷稅漏稅等問題。這些事件都暗合了“為富不仁”的傳統觀念。一些媒體借機炒作少數不法“富人”涉及腐敗案件的新聞，不少影視、文學作品也將腐敗與“非公”企業聯系在一起，在社會上造成了一定的負面影響。

依法保護私有財產的問題到了非解決不可的地步了！

2002年11月，剛剛在全國工商聯九屆執委會上當選為全國工商聯主席的黃孟復和第一副主席梁金泉專門要求將這“當作一件大事、要事抓好”。

2002年12月，從中央統戰部秘書長調任全國工商聯副主席的孫曉華接過第三次提出修改憲法提案的接力棒。

為了更深入地了解實際情況，科學地提出建議，在前兩次提案的基礎上，孫曉華帶領全國工商聯研究室、法律部又做了大量深入的調查研究，并在論點和論據方面做了許多調整。

在2003年3月舉行的全國政協十屆一次會議上，盡管當年全國人大并沒有修改憲法的議題，全國工商聯仍堅持第三次提出了修改憲法的提案。

這一次，終于有了明確的回應。

六年提案，終于瓜熟蒂落

實際上，在2002年12月，時任國家主席胡錦濤在紀念現行的“八二憲法”施行20周年的講話中明確指出：“要適應改革開放和社會主義現代化建設的發展要求，根據實踐中取得的重要的新經驗和新認識，及時依照法定程序對憲法的某些規定進行必要的修正和補充，使憲法成為反映時代要求、與時俱進的憲法。”就已經為憲法的修改做了鋪墊。

2003年“兩會”之后，中央高層即開始了緊鑼密鼓的修憲討論與籌備。3月27日，中共中央政治局常委會會議確定了這次修改憲法的總原則。值得一提的是，這次修憲的具體內容，沒有事先提出方案，也沒有劃定范圍，而是先自下而上地廣泛征求意見，再討論形成草案，充分體現了民主。會議還成立了中央憲法修改小組，完善“私有財產保護”內容是修改的重要議題之一。

2003年6月6日，一個小范圍的高層專家會議在北京舉行。會議的主持者是全國人大常委會委員長吳邦國，而此時他的身份是剛剛成立的中央修憲小組組長。參會者包括經濟學家吳敬璉，法學家江平、應松年等，會議的內容是吳邦國聽取這些專家對私有財產入憲等問題的意見。

吳敬璉對私有財產入憲發表看法：憲法不明確保護私有財產，不利于中國經濟的進一步增長。要把保護財產權利確定為一條基本的憲法原則，然后再根據憲法制定各種法律和行政法規乃至政策。為了明確財產權受到保護和不可侵犯，應當在憲法里明確規定，為了合法認定的公共需要，并且有充分的預先補償的條件，才可以征用。

應松年、江平等也對私產入憲持肯定意見。

但是反對的聲音也是有的。早在2003年“兩會”上，工商聯第三次提出提案，一部分委員力促私產入憲的時候，不同的聲音就不絕于耳，以至于2003年的“兩會”出現了兩種分歧交鋒的局面。

來自中國社科院的政協委員喻權域就對私產入憲這一主張表達了強烈的反對。他在大會上以《不能把“私有財產神圣不可侵犯”塞進我國憲法》為題發言，強調“私有財產神圣不可侵犯”的概念已經為時代所淘汰，它并不是絕對不可侵犯的。全國政協大會秘書處把喻權域的發言稿印了4600份，分發給“兩會”的代表、委員和采訪“兩會”的中外記者們。隨后，喻權域還把發言稿復印了七八十份，寄給中央領導人、全國人大常委會的委員長和副委員長、全國人大法律委員會的委員，人手一份。endprint

此后，喻權域又接連寫了兩篇文章，《評析主張“私產神圣”入憲的幾條理由》《對憲法和修改憲法之我見》，批駁主張“私產神圣”入憲的極右派，主張如果要修改憲法，在財產權方面要規定：（一）國家只保護合法的私有財產。無論是生活資料還是生產資料，只要是“合法的”，就予以保護。非法所得的“黑金”，應受法律追究，不在保護之列。（二）私有財產不得妨害國家利益和公共利益。（三）當國家利益和公共利益需要時，政府可以依照法律，以合理的價格征收私有財產。

另有持反對立場的學者們認為，公共利益高于個人利益，只要給予合理的補償，國家有權按照需要征用私人財產。另外，一旦確認了私有財產的“神圣性”，國家對個人的稅收就沒有了合法性基礎。“神圣”二字最終沒有出現在建議稿中，意味著它不會被寫進憲法。

同一時期，關于私產入憲，民間也有不同的聲音。一直為房子拆遷而煩惱的北京市民李繼河就對這次修憲充滿著期盼：“如果憲法按照中央提出的建議修改，這將賦予每一位公民保護合法私有財產的尚方寶劍。我不點頭，我家的住房也不能說拆就拆了。”

而媒體人安替則撰寫題為《以我們下崗、退休父母的名義強烈反對在當前“私產入憲”》的文章，在互聯網上廣為傳播。談到中國愈來愈龐大的下崗工人隊伍，安替寫道：“他們曾經是企業的主人，名義上集體擁有企業、實際上也從住房和福利中分享這種名義權利。突然，這些都沒有了，企業一下子成為權貴人士的私產。”

但所有不同的聲音最后都被保護私人財產凝集而成的更有力的呼聲淹沒。

2003年年底，中央憲法修改小組在廣泛聽取建議的基礎上形成并通過了中共中央《建議》草案。

2003年12月22日，中共中央關于修改憲法部分內容的建議全文公布。

隨后，依照法定程序，中共中央提請全國人大常委會，由全國人大常委會審議通過憲法修正案（草案）的議案和憲法修正案（草案），并提請十屆全國人大二次會議審議。

2004年3月14日，十屆全國人大二次會議上經過表決，將“公民的合法的私有財產不受侵犯”莊嚴寫入了憲法。會場內，多年來一直對此不斷建言獻策的代表鼓起了熱烈的掌聲；會場外、位于東城區北河沿大街93號的全國工商聯同樣是一片歡呼聲。這是社會各方面共同努力的結果。曾兩次負責全國工商聯修憲提案的保育鈞用“水到渠成、順理成章、深得人心、意義深遠”四句話概括了六年修憲提案的歷程。

這其中還有一個小插曲。在草案中，相關表述為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用，并給予補償。”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用，并給予補償。”但在審議時，“并給予補償”前面的一個逗號引起了代表的疑慮。有代表提出，以上兩處的“依照法律規定”，是指規范征收、征用行為，抑或也規范補償行為，應予明確。由于存在不同理解，有代表建議將“補償”明確為“公正補償”“合理補償”“充分補償”等。

大會主席團研究認為，草案中上述兩處規定的本意是：“依照法律規定”既規范征收、征用行為，也規范補償行為，包括補償的項目和標準。為了避免理解歧義，建議定稿中將“并給予補償”前面的逗號刪去，修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”一個逗號之差，直接關系到公民、集體財產能否得到有力保護的問題，也體現了憲法表述的精準性與權威性。

時至今日，盡管社會上對于這個問題的爭論仍未平息，但毋庸置疑的是，私產入憲肯定了20多年來改革開放政策的合理性，及“讓一部分人先富起來”的原則，同時，更是極大地鼓舞了民營企業家的生產積極性，使得非公有制經濟的空間和潛力得到了更大擴展，為整個國民經濟發展和社會和諧穩定做出了重要貢獻。城市拆遷戶、被征地農民等弱勢群體，也同樣受益匪淺。而它所傳遞的人性關懷與民主法治精神也將永遠閃光。

（責任編輯：葉筱）endprint