區域協調合作應實行“多規合一”

在產業、人口、資源、環境、交通等方面，京津冀三地既擁有重大的共同利益，同時也面臨著嚴峻的共同問題。這些問題僅靠其中一方的力量難以得到有效解決，必須通過區域協調合作加以整體謀劃。

區域協調發展機制難以建立

吳良鏞等專家指出，在以往出現重大區域性事件時，京津冀三地都會在生態、交通、水資源等方面進行協調與合作，在合作中越來越體會到，很多局部的、自身的問題只有通過相互協作才能得到解決，區域協調已經成為社會的共識。

然而，僅有共識還遠遠不夠。當前，京津冀協調發展的長效機制尚未建立，不能滿足區域經濟、社會發展的現實要求，迫切需要進行制度創新和改革。一方面，創新國家層面的頂層設計，使區域協調的工作能夠有長期的制度保障，把京津冀三地各自規劃轉變為共同的規劃，把各自的行動轉變為共同的行動；另一方面，在中等城市、鄉鎮、農村的層面，積極進行以縣為單元的城鎮化、新農村和制度創新試點，通過體制改革和制度創新，提高基層活力。通過不同層面的制度創新和改革，推進京津冀地區的整體協調發展。

據了解，近年來，京津冀地區圍繞水資源、生態環境保護和交通設施建設方面，開展了較為廣泛的區域合作，但區域發展不協調的局面仍未有所改觀。

吳良鏞等專家認為，區域協調發展機制難以建立，首先是因為京津冀地區跨流域、跨地區的協調工作，比如大氣環境治理，渤海海洋環境的保護等，始終沒有形成有效機制，在跨區域協調層面上難以解決。三地出于對地方利益和當前利益的考慮，難以站在區域和長遠的角度思考問題，自覺解決。其次，北京在土地資源緊張，人口壓力巨大的情況下，為了應對金融危機，要把北京建設成為全國高端制造業的重要基地；天津集中精力發展濱海新區，大力發展現代制造業，難以顧及與河北沿海地區的協調；河北發展“環首都綠色經濟圈”，要緊貼北京建設三個百萬人口的新區。三地之間迫切需要建立有效的合作協調機制，避免無序競爭，實現區域協調發展。

邢天河表示，區域合作與協調，首先多規合一面對的就是利益分配問題。不解決利益分配問題，區域合作將很難進行，也就談不上區域協調。解決利益分配首先要利用市場機制，研究利用市場的力量推動區域合作。研究從北京、天津疏散出去的產業，當地政府、企業自身和接受產業方各自能夠得到什么利益，如果這些利益分配機制不建立，企業很難出去。另外，完全靠市場機制有時有些問題難以得到解決，還需利用行政手段加以推動，采取市場機制和行政措施相結合，運用兩種手段共同促進區域的協調發展。

協調發展需“多規合一”

吳良鏞指出，京津冀的發展仍然存在風險和不確定性，首先是這一地區人口仍將持續較快增長，資源和環境壓力仍難以緩解；其次，京津走廊和沿海地區仍將是發展的主導區域，生態保護、民生改善是影響整個地區可持續發展的重要因素，但缺乏有效的發展與保護戰略。

京津冀地區不像珠三角那樣能夠在省域內解決城市間的協調發展問題，也不像長三角那樣，城鄉發育較為成熟，區域內市場高度繁榮。京津冀地區的問題更為復雜，面對經濟、社會、資源、環境等諸多問題，需要協調統籌解決。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文認為，面對京津冀復雜的問題，需通過“多規合一”的制度來解決。他介紹，多規制度是在總體發展規劃的基礎上衍生的，是為了實現發展規劃設定的目標而在具體領域做出的工作部署。由于總體發展規劃具有宏觀性和原則性，因此，在其他衍生的規劃的具體實施中，由于法律依據和規劃領域、角色、立場、目標、期限、路徑、數據、程序、方法、標準不同，我國各領域規劃存在著種類過多、審批依據相互矛盾、審批和監管效率低下、內容交叉重復、缺乏銜接協調甚至存在相互矛盾沖突等問題，如做城市發展規劃時不考慮當地的土地供應能力和土地保護要求，做工業發展規劃時不考慮當地的環境容量。他舉例到，如對工礦用地的界定，在城市規劃里主要指農村里單獨的工業用地，在土地規劃里指所有的工業和礦業用地，因此，導致總體規劃的目標難以全部實現。為此，必須考慮多規的協調性。

國家發展改革委、國土部、環保部和住建部四部委于2014年8月聯合發布了《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》。常紀文介紹，從目前的實踐情況來看，由于管理思維和工作方法不同，一些部門在“多規合一”的問題上并沒有取得操作層面的共識。如各試點市縣推進“多規合一”時，各部委的文件口徑、要求、信息基礎不一致，國家部委的文件和省市文件不一致。如有的部門想通過“多規合一”的方式，實現自己的部門想法，落實可能引起其他部門非議的建設項目或者區域開發項目。他認為，“多規合一”制度要得以實施，必須讓所有的部門認可“多規合一”的統領性。京津冀在制定合一的規劃時，應當以發展目標和解決現實問題為導向，并尋求解決的方法。設計具體的措施時，切忌“同床異夢”各有想法。通過一體化的發展戰略和空間開發管控，既有利于保持原有的發展優勢，又有利于整合資源，淘汰落后，形成新的競爭優勢，還利于加強生態建設，提高環境容量。

“多規合一”有利于建立一個工作平臺和機制，促進各部門在環境保護方面充分探討、協商，取長補短。“多規合一”的實施雖然在某些方面限制了發展，但是其揚長避短，以區域承載力為基礎確定發展方向、發展規模和人口規模，在行政區域的空間范圍和生態范圍內實行環境、自然資源、經濟、土地等資源的配置優化，創造更多的環境容量和經濟價值，保障優勢企業的國際競爭力，為未來創造更多的發展空間。