巴西基礎教育發展基金會述評

田志磊+周娟

摘 ? 要：上世紀90年代后期，巴西啟動了以擴大教育投入、促進教育公平為導向的基礎教育財政體制改革，成立了基礎教育發展基金會。2006年，基礎教育發展基金會得到了進一步拓展，資金規模變得更為龐大，服務對象也從初等教育擴大到整個基礎教育層面?；A教育發展基金會利用規范、透明的經費籌集與分配方式，輔之以利益相關者共同參與的教育財政問責機制，保障了基礎教育經費的來源，大幅度縮小了地區教育投入的差異。文章從實施背景、經費籌集方式、分配方式、使用方式、問責機制等方面全面介紹了巴西基礎教育發展基金會的相關情況，以期對我國基礎教育財政體制改革有所裨益。

關鍵詞：巴西;基礎教育發展基金會;初等教育;基礎教育;教育經費

巴西是拉丁美洲面積最大、人口最多、經濟實力最強的國家，和我國同屬發展中大國，而且曾面臨相似的教育財政困境——經費投入不足、經費分配失衡、區域教育發展差異巨大、缺乏問責機制。上世紀90年代后期，巴西開始了以擴大教育投入、促進教育公平為導向的基礎教育財政體制改革。巴西基礎教育財政改革分為兩個階段。第一個階段簡稱為FUNDEF（Fund for Maintenance and Development of the Fundamental Education and Valorization of Teaching），1996年提議創立，有效期10年，只針對義務教育。第二個階段簡稱為FUNDEB（Fund for the Development of Basic Education and Appreciation of the Teaching Profession），2006年提議創立，有效期14年，針對學前教育、義務教育和高中教育。

一、實施背景

巴西的教育體系分為四個階段：學前教育、初等教育、中等教育和高等教育。其中，初等教育（7～14歲）是義務教育。中等教育即高中階段教育，又分為普通教育、技術教育和師范教育。巴西的教育行政管理體制分為聯邦、州和市三級，中等教育主要由州政府承擔，學前教育主要由市政府承擔，初等教育的管理和財政投入責任主要由州政府和市政府共同承擔。

居高不下的留級率和輟學率是上世紀末巴西初等教育面臨的最大挑戰。越是經濟欠發達地區，初等教育質量越低，輟學率越高。在追求社會和教育公平的指導原則下，巴西政府采取了多種政策措施以改善上述情況。在初等教育階段，學校不僅免去了學生的學費，還免費為學生提供教材、文具和校服。在農村和偏遠地區，政府免費向學生提供校車服務。為保障教育投入，提升教育質量，巴西1988年憲法規定，所有的市、州，乃至聯邦政府必須拿出固定比例的財政收入（包含本級收入和轉移支付收入）用于發展教育。聯邦政府每年至少要將18%的稅收用于發展教育，州政府和市政府每年至少要將25%的稅收用于發展教育。在此項規定下，巴西教育財政投入雖有所提高，但依然存在諸多問題，最突出的問題主要集中在以下三個方面。

第一，教育經費在各個教育階段的分配不夠合理。與其他經濟發展水平相似的國家相比，巴西在高等教育方面的經費支出比例偏高，而在基礎教育方面的經費支出比例偏低。

第二，地區生均教育經費差異持續擴大。財力充裕、學齡人口比重低的地區的生均教育經費遠多于財力不充裕、學齡人口比重高的地區。

第三，缺乏保障教育投入有效地運用于教育教學活動的機制。富裕地區存在教育經費過度用于學校體育場館建設、學校周邊道路建設的現象。

在這樣的背景下，巴西政府對本國的基礎教育財政管理體制進行了改革，成立了基礎教育發展基金會，開啟了基礎教育財政體制的FUNDEF時代。

二、財政分權體系中的FUNDEF

FUNDEF的設計和實施扎根于巴西的財政體制。巴西聯邦由26個州和1個聯邦區（巴西利亞聯邦區）組成。州下設市，全國共5560多個市。州平均人口約為720萬人，市平均人口約為3.4萬人。1988年憲法規定，巴西全面實行分稅制。所得稅（IR）、工業品增值稅（IPI）、金融交易稅（IOF）、出口稅（II）、進口稅（IE）、農村土地稅（ITR）劃歸聯邦政府，再加上社會保障收入，聯邦政府的收入約占巴西財政收入的2/3。商品和服務流通稅（ICMS）、機動車稅（IPVA）、遺產及饋贈稅（ITCMD）等劃歸州政府，州政府的收入約占巴西財政收入的1/4。服務稅（ISS）、城市房地產稅（IPTU）、財產轉讓稅（ITBI）等劃歸市政府，市政府的收入低于巴西財政收入的1/10。

在稅收劃分中，聯邦政府和州政府掌握了最主要的幾大稅種，市政府得到的稅收份額較低。因此，轉移支付是市政府主要的收入來源。巴西的轉移支付體制透明、規范，對每一種稅收的轉移支付方式都有明確的規定。巴西政府間轉移支付可以分為以下三類。

第一類是直接轉移支付。農村土地稅由聯邦政府和市政府各分50%，機動車稅由州政府和市政府各分50%，金融交易稅由州政府和所屬市政府各分30%和70%。商品服務流通稅是州政府獨立制定稅率的增值稅，州政府將其中的一部分（20%～25%）分配給市政府。

第二類是間接轉移支付。所得稅和工業品增值稅是聯邦地方共享稅，聯邦政府和州政府共享的部分稱之為州共享基金（FPE），聯邦政府和市政府共享的部分稱之為市共享基金（FPM）。州共享基金的主要分配依據是人口、土地面積、人均收入的倒數，市共享基金的主要分配依據是人口。聯邦政府拿出工業品增值稅稅收的10%形成出口補償基金（FPEX），按照各州工業品出口份額進行分配;然后，州政府再將所得出口補償基金中的25%分配給市政府。

第三類是專項轉移支付。2000年，FUNDEF是最主要的專項轉移支付，達到了整個轉移支付的18%。聯邦政府的FUNDEF轉移支付資金來源于州共享基金、市共享基金、同出口稅收減免有關的稅收返還①和出口補償基金。州對市的FUNDEF轉移支付主要來源于商品服務流通稅。表1介紹了2000年巴西聯邦、州、市三級政府本級收入、轉移支付、可自由支配收入的規模和比例。

三、FUNDEF的主要內容與政策效果

1996 年9月12日通過的《憲法修訂案》第14 條規定，FUNDEF于1998 年1月1日在全國范圍內正式設立。FUNDEF并無聯邦、州或市級屬性，是具有獨立核算性質的基金會，由來自聯邦、州和市三級政府的資金構成。FUNDEF的宗旨是推動基礎教育的普及、改善基礎教育質量、促進教育公平，其工作重點在于提高教師待遇和職業水平。FUNDEF最大的創新之處在于對巴西基礎教育的融資體系架構進行了調整，突出了州一級政府統籌本轄區內基礎教育發展的功能，建立了規范的基礎教育財政轉移支付體系。

（一）教育經費的來源

巴西1988年憲法規定，州政府和市政府每年至少要把可自由支配收入的25%用于發展教育事業。14/96號法令規定，州、市政府要把財政收入的15%用于發展初等教育。這就意味著，州、市兩級政府必須把教育經費的60%用于發展初等教育。

FUNDEF的資金主要來源于聯邦政府對州政府和市政府的轉移支付，以及州稅中最重要的商品服務流通稅。按照規定，州共享基金、市共享基金、商品服務流通稅（包括87/96號法令規定的聯邦政府給予州政府和市政府的同出口稅收減免有關的稅收返還）、出口補償基金四項收入的15%要投入到FUNDEF中。

州政府的商品服務流通稅是最主要的資金來源，接近FUNDEF資金的70%。州共享基金和市共享基金是另外兩個重要的資金來源，所占份額為12%～15%。而出口補償基金、聯邦政府給予州和市政府的同出口稅收減免有關的稅收返還、聯邦補充資金加起來占5%左右。表2列出了2001-2003年FUNDEF資金的具體來源。

根據9.424/96號法令，州、市政府均在巴西銀行設立FUNDEF賬戶，其開戶行與市共享基金和州共享基金的開戶行相同。不同來源的FUNDEF的資金每月會在不同的時間自動存入銀行的FUNDEF賬戶。在市共享基金轉賬當天，來自市共享基金的FUNDEF資金也會進入市政府的FUNDEF賬戶。來自州共享基金、商品服務流通稅、出口補償基金的資金也是如此。對每筆匯入FUNDEF賬戶的資金，巴西銀行都會向受助的州政府或市政府出具一份標明資金來源的記賬回執單。

（二）教育經費的分配和使用

經費分配在聯邦和州兩個層面展開。由于聯邦政府對州的FUNDEF轉移支付來源于州共享基金和市共享基金，且這兩個基金的分配已經考慮到了地區間人口和經濟發展水平的差異，因此，聯邦政府的FUNDEF轉移支付資金在一定程度上縮小了州際間的教育投入差異。

在州內，FUNDEF資金按照州和各市初等教育系統入學人數進行分配。基金會資金專用于初等教育，不得挪用于其他各級教育。州FUNDEF資金的分配涉及到兩個方面：學生人口普查和資金分配系數計算公式。初等教育普查由國家教育調查局和各州、市聯合實施，每年進行一次?；饡鶕弦荒旮髦?、市接收的初等教育的學生數量來計算當年的資金分配系數，并向教育部上報，大眾可在教育部網站上查詢到相關信息。

2000年以前，州FUNDEF資金按本州初等教育的學生數量進行平均分配。全部學生統一采取最低標準。從2000年開始，計算標準被修訂，全部初等教育學生被分為A、B兩類②。A類是普通初等教育1～4年級學生;B類是普通初等教育5～8年級學生和特殊教育學生。B類學生的生均教育經費最低標準是A類學生的1.05倍。標準修改后，某特定行政區域的資金分配系數計算公式如下：

分配系數=■

當州FUNDEF分配教育經費時，一個特定的行政區域能夠得到的教育經費是本年度州FUNDEF資金總額乘以該行政區域的分配系數。

為了保障財力困難地區的初等教育投入，法律還規定了生均教育經費最低標準。當州FUNDEF提供的教育經費無法滿足聯邦政府制定的生均教育經費最低標準時，由聯邦政府填補中間的差額，確保所有的學生都能得到最低金額。生均教育經費最低標準大約是人均GDP的5%。表3列出了1997-2004年的生均教育經費最低標準。

對于無法達到生均教育經費最低標準的地區，聯邦政府通過聯邦補助資金提供幫助。聯邦補助資金來源于聯邦本級財政收入。1998年，聯邦補助資金占FUNDEF資金總額的3.7%，阿拉戈斯、巴伊亞、塞阿拉、馬拉尼昂、帕拉、巴拉那、帕拉伊巴、皮奧伊八個州得到了聯邦補助資金。隨著各地生均教育經費的提高，聯邦補助資金不斷減少，到2004年時，只有阿拉戈斯、巴伊亞、塞阿拉、帕拉、皮奧伊五個州需要接受聯邦補助資金，并且聯邦補助資金占FUNDEF資金的比重下降到1.4%。

FUNDEF資金專門用于發展初等教育，特別是用于提高教師待遇。法律明確規定，至少要將60%的FUNDEF經費用于支付在職公辦教育人員的工資。剩余的資金用于教育管理和發展的各項開支，主要包含教師培訓支出、教育行政管理人員工資支出、基本建設支出、教學設備購置和修繕支出、改善教育質量的統計調查和研究支出、獎學金支出、償還貸款、教學材料購置、校車支出等。

（三）完善教育財政問責機制

法律對教育財政問責機制做出了嚴格規定。9.424/96號法令第四條規定，各州、市必須成立FUNDEF社會監管委員會，不設立FUNDEF社會監管委員會的州、市皆屬違規，且有關負責人將受到行政、民事，甚至刑事處分。FUNDEF社會監管委員會的成員提名應包括立法機構和不同階層的參與（工會、教師、家長、專業人士聯合會等），以保證其合法性和透明性。市級FUNDEF社會監管委員會至少要有以下四類人員的參與：市教育局人員、公立學校教師和校長、學生家長、公立學校行政人員。

FUNDEF社會監管委員會是基金會的核心權力機構，負責指導學校年度普查，監督FUNDEF經費的分配和使用。FUNDEF社會監管委員會可隨時檢查州或市當局的FUNDEF賬戶上與資金轉賬、收入相關的賬戶記錄及月度和當前管理證明，行政機構有義務整理并向FUNDEF社會監管委員會提供上述材料。FUNDEF社會監管委員會的主要工作包括：通報FUNDEF的財務信息，尤其是經費分配和使用的相關信息;定期開會審查行政部門提交的有關FUNDEF的報告和文件;向審計局遞交FUNDEF相關說明，將委員會的監管工作合法化;從學校和教育行政部門選出兩名人員負責學校的信息管理工作，包括原始資料收集和校對，督促他們在截止時間前提交學校普查結果。

（四）政策效果

1998年，FUNDEF實施之初，資金總額為132億雷亞爾，大約占巴西當年GDP的1.35%。此后，FUNDEF資金占巴西GDP的比重一直穩定在1.5%左右。

FUNDEF的實施深化了巴西分權的基礎教育管理體系。由于FUNDEF根據學生數進行轉移支付，市政府有動力擴大辦學規模，吸收更多的學生。1994年，市教育系統有1200萬學生，州教育系統有1800萬學生。2002年，市教育系統學生數增加到1800萬，州教育系統學生數下降到1400萬。在FUNDEF實施期間，公辦學校教師收入大幅度提高，縮小了與私立學校教師收入的差距。1997年，私立學校教師年收入比公立學校教師年收入平均高出512雷亞爾;在FUNDEF實施2年后，這一差距降低到290雷亞爾，下降幅度達43%。OECD研究顯示，巴西的基礎教育入學率在此期間得到了顯著提高，尤其是在相對貧困的北部和東北部地區，地區間的基礎教育入學率差異大幅度縮小。但是，FUNDEF也存在局限性，它的經費只用于初等教育，并于2006年9月到期。

四、邁入FUNDEB時代

2006年1月，為了替代即將到期的FUNDEF，巴西國會通過了創立FUNDEB的提案。從此，巴西基礎教育財政體制邁入FUNDEB時代。與FUNDEF相比，FUNDEB的服務對象更加廣泛，包含學前教育、初等教育和中等教育。

FUNDEB拓展了經費來源，三年內逐步把向FUNDEF提供資金的稅種的交納比例從15%提高到20%，即每年提高1.66個百分點。此外，新增了之前未向FUNDEF提供資金的稅種，三年內把交納比例從0%提高到20%，每年增加6.66個百分點。這些稅種包括遺產及饋贈稅、機動車稅、市政府分享的農村土地稅。

聯邦政府補充資金的作用則有所調整。聯邦政府的補充資金不再是一種非常規手段，而是以逐步增長的方式進行常規發放：第一年 20億雷亞爾，第二年30億雷亞爾，第三年45億雷亞爾，從第四年開始數額為州和市FUNDEB資金總額的10%。在教育經費的分配上，FUNDEB同樣采取了循序漸進的變革方式：第一年把幼兒教育、中等教育以及成人教育學生的1/3考慮在內，第二年考慮2/3，第三年則把全部基礎教育注冊學生考慮在內。表4描述了FUNDEB經費來源和分配方法的漸進變革情況。

FUNDEB資金分配的依據是各級各類基礎教育的學生數。不同類型的學生權重各異。權重的選定由三人委員會承擔，該委員會由教育部、全國州教育局長委員會和市教育領導委員會各派一名代表組成。與FUNDEF相比，FUNDEB不僅區分了教育類別，而且區分了城市和農村教育，遵循“弱勢群體優先”的縱向公平原則，使農村學生的權重大于相應類別的城市學生的權重。2007年，各級各類教育學生權重如表5所示。

五、小結

巴西基礎教育發展基金會保障了基礎教育資金分配的公平、高效和透明，是財政分權體制下基礎教育財政改革的成功舉措。巴西基礎教育財政改革成功的核心要素可以總結為以下四點。

第一，立法保障基礎教育財政投入的來源。為基礎教育財政投入選擇穩定的稅種，并規定從特定稅收中拿出固定比例的金額用于發展基礎教育。

第二，確立州政府在基礎教育發展中的統籌作用。州政府征收的商品和服務流通稅是基礎教育基金會最主要的資金來源，州政府成為整個基礎教育財政體制的核心。采取同樣的撥款標準，實現了平等對待州內基礎教育體系的學生的目標。州政府所掌握的基礎教育轉移支付資金成為調節地區教育發展差異的重要杠桿。

第三，建立規范的基礎教育財政轉移支付公式。收集轄區內各級各類基礎教育學生數，計算州政府對所屬市的分配系數，確定各市政府應得的基礎教育轉移支付金額，由金融機構將資金統一分配到市政府的賬戶。同時，提高農村教育、土著教育、特殊教育的學生在分配系數中的權重，體現了“弱勢群體優先”的縱向公平原則。

第四，建立利益相關者共同參與的教育財政問責機制?；饡Y金的管理由行政機構負責人和教育局局長負責，而監督工作則由教師、學生家長、教育行政人員等組建的社會監管委員會負責。社會監管委員會有權隨時檢查州、市當局基金賬戶上與資金轉賬、收入相關的賬戶記錄及月度和當前管理證明。同時，管理權和監督權的分離保障了基金會的依法運行。

注釋：

①即Seguro Receita ICMS，是87/96號法律規定的聯邦政府給予州政府和市政府的同出口稅收減免有關的稅收返還。

②從2005年開始，全部初等教育學生進一步分為：普通初等教育城市1～4年級、普通初等教育農村1～4年級、普通初等教育城市5～8年級、普通初等教育農村5～8年級和特殊教育。

編輯 朱婷婷 賈曉燕