宅基地征用過程中的問題與對策

摘要：中國城市化的飛速發展對建設土地產生了巨大需求。在宅基地的征用過程中，無論是低補償還是高補償，都存在很多的問題。宅基地置換模式和征地的留用地模式是現實中比較好的征地制度創新模式。由這些先進的模式，可對宅基地的征用提供很多啟示：政府要統籌運用多種補償方式，統籌政府與社會，統籌城鄉用地，統籌城市建設用地的使用結構，統籌近郊和遠郊分配宅基地增值收益分配。

關鍵詞：宅基地征用；宅基地置換；留用地

中圖分類號：D207 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）12-0230-01

一、背景分析

城鎮化是非農產業、人口向城鎮集中的自然過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志。1978—2013年，我國的城鎮化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02%。但無論從發達國家80%的平均水平，還是從人均收入與我國相近的發展中國家60%的水平來看，我國的城鎮化進程還遠未完成。2013年末，中國人口為1.36億，如城鎮化率每年提高1%，以此保守推算，每年要有1300多萬人進城。從土地需求情況來看，按人均城市建設用地面積100㎡/人推斷，要達到常住人口80%的城市化率，至少需城市建設用地0.54億畝。要達到戶籍人口80%的城市化率，至少需0.9億畝。從土地的供給來看，近年來各省用地用地缺口在50%左右。從2003年到2012年，中國城市的數量（含縣級市）維持在660個左右，而自然村的數量則從320多萬個減少到267萬個，因此城市的規模性擴張引發的缺地現象，在城郊結合帶表現得非常明顯。如何改革城郊農村宅基地的征用制度，是快速城市化過程中迫切要解決的難題。

二、宅基地征用過程中存在的問題

征地是政府為了公共利益而依法強制取得他人土地，并給予補償的行為。宅基地征用過程中存在兩類極端性的問題。

第一類是補償太低引發的問題。地方政府依靠在土地一級市場上的壟斷，低價征地、高價賣地的現象很明顯。在宅基地征用過程中，農民的土地權利很難得到完全的保障。很多地方的宅基地征用采取了較低的、一次性補償，農民的后續生活和就業得不到長期保障。由此使得政府與農民的沖突頻發，地方政府經常陷入與征地農民的緊張關系中而難以脫身。據統計，全國因宅基地糾紛引發的上訪問題占到了信訪總數的60%以上。

第二類是補償太高引發的問題。有些地方政府為在短期內拿到土地，不惜以高價補償宅基地被征用者。大幅提高補償標準不僅會增加政府的支出負擔，還造就了大批的“食利者”、“地主”階層。該階層的財富狀況，與普通城市居民和遠郊農民相比，優勢非常明顯，這是新時期的“福利分化”和社會不公現象。

三、各地的探索

（一）宅基地置換模式

“宅基地置換”模式，即以農村宅基地和房屋置換城市房產或貨幣。在大多數列入城市規劃的城郊地區，這種置換往往與承包地、自留地的置換一起進行。城郊農民退出承包地、宅基地和自留地的使用權，可選擇實現戶口的農轉非，并換取社會保障和集聚安置的住房。如浙江省嘉興的“兩分兩換”等模式。從沿海發達地區的實踐來看，城郊宅基地置換取得了很好的成果，可節約居住建設用地50%左右。不過宅基地置換只解決了一代人的問題，不具有可持續性。而且安置房的建設、基礎設施的配套、社會福利保障、前期融資成本等支出，使得很多地區的政府難以實現資金平衡。

（二）征地的留用地模式

征地的留用地模式具有相對的可持續性，是對置換模式的補充。宅基地征用的留用地模式，是政府在征用宅基地時，按照征地面積的一定比例（10%-15%）確定用地指標，返還給集體，用以發展二、三產業。留用地的開發經營可為退出宅基地的農民帶來長期的收益和就業，還能減輕政府財政上的安置壓力。不過，存在留地指標兌現難、政府在拆遷中與農民關系惡化、留地區位差、村集體發展留用地項目資金不足等問題。

針對留地指標兌現難，廣州蘿崗區以“租賃留用地指標”的方式，在留用地難落實的情況下，由政府租賃村留用地“指標”，等有地可安排時再兌現“實地”。針對政府與農民的關系惡化，廣州白云區主動放權，將留用地政策與村里的整治違章住宅工作結合，讓農民自行組織拆遷工作。寧波江東區則通過允許村集體經濟合作社承擔拆遷、建設、安置等事務，也取得了較好效果。權力下放，讓村自行組織整治工作，既調動了農民監督、整治違章住宅占地的積極性，又保證了整治工作的時效性和節約性。該做法將政府從與村民的緊張關系中解脫出來，理順了政府與社會的關系，使地方政府由城市化的具體實施者，轉變為謀劃大局的規劃師和監督者，這是城市化路徑的重大創新。針對留地區位差的問題，杭州市讓村集體在符合規劃的前提下“優先挑選”。針對資金不足問題，杭州市通過留用地土地出入金返還，稅費的項目補貼等，全力扶持村集體經濟發展留用地項目。

四、“五個統籌”是改革的方向

（一）統籌運用多種補償方式

土地財政模式不利于農、工、商業協調發展，不利于內需的啟動，會助長投機之風，是必然不可持續的。政府為迅速征用土地而提高補償標準，雖會加快退出速度，但會引發社會不公。給予被征地農民一定的貨幣補償和住房保障是基本的補償，但還需可持續性的補償。城郊宅基地的退出過程，不僅是合理分配土地增值收益的問題，也是各群體共享城市化發展權的問題，只有多方共贏的制度才具有可持續性。宅基地征用的留用地補償模式是可探索的方式。留用地項目的各種常規性稅費，可使地方政府獲得持久的收入，緩解財政壓力。

（二）統籌政府與社會

政府要與社會功能互補，發揮好規劃引導、協調等職能。城郊宅基地退出涉及農民的根本性利益，要加強被征地農民和基層的參與性。德國的土地整理參加者聯合會、日本的農田整備參加者聯合會、臺灣的農地重劃協進會都是公眾參與土地整治的組織。這些組織在政府和農民間建立了溝通機制，提高了被征地農民的知情權、參與權，監督權、分享權。以宅基地退出的留用地政策為例，可下放權利給村委、集體經濟組織，承諾留用地比例，實現多方利益共贏。其好處在于，可將地方政府解脫出來，激發民間支持征地的積極性，整理出的節約宅基地面積越大，農民和村集體的留地面積越大，其可持續發展的空間就越大。

（三）統籌城鄉用地

農村土地的效益一般低于工商業用地。據統計，農地的收益約為工業用地的1/10，商業用地的1/100-1/10。2004-2012年，城市建成區面積因農村人口流入，年均增長5.45%。但同時，農村建設用地反而大幅增加。2003-2012全國村莊住宅建筑面積年均增長2.5%左右。因此要在統籌城鄉土地利用的視野下，打破城鄉二元土地結構，集約利用城鄉建設用地。要探索在合理的利益分配的前提下，充分發揮地理位置優越的地區的區位優勢，在全省城鄉范圍內實現“建設用地指標”大范圍、遠距離的配置。

（四）統籌城市建設用地的使用結構

據一份對全國55個大城市的調查，工業用地和生活用地的比重分別為27.5%和37，而世界的平均水平一般為15%和50%，目前中國只有上海等個別城市達到了該標準。因此，城市建設用地在總量擴張的背后，存在使用結構不合理的現象。城郊退出的宅基地的使用領域，要依靠市場來配置，增加商住用地數量，控制工業用地的數量，提高工業用地的使用效率。

（五）統籌近郊和遠郊分配宅基地增值收益分配

城郊宅基地的增值收益，不應只歸近郊農民所有，還要顧及遠郊農民。因為這部分因土地用途變化而產生的較高收益，主要是由于城市化引起的土地區位的變化。廣大遠郊農村受制于18億畝紅線的制約，發展權受到了很多的限制，它們通過為全國糧食安全的貢獻，也間接為城市化做出了巨大貢獻，因此理應分享城市化的土地紅利。

參考文獻：

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[3] 石婷婷，張日波.股份經濟合作社助推城郊城市化——以寧波市江東區的“一化三改”為例[J].浙江社會科學，2014（7）.

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