普惠金融發展中的區域性政策支持與法律保障

李敏

摘要：普惠金融是指一個能有效為社會所有階層和群體提供服務的金融體系，注重的是弱勢群體所享受到的金融服務的權利，這與現代農村金融制度所體現的核心本質是相通的。目前農村金融市場的發展所面臨的系統性缺陷，使得建立普惠金融的發展道路漫長而曲折。村鎮銀行作為普惠性新型農村金融機構代表，承擔和發揮著建設普惠型現代金融體系的艱巨任務，通過發展農村金融力量，加強對小微企業及農戶資金需求的支持，提升金融服務水平。尋求村鎮銀行的發展路徑，消除基礎金融服務空白點，可以解決金融服務中的政策缺陷和法律支持等相關制度。

關鍵詞：農村金融；普惠金融；制度創新；法律保障

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）12-0078-02

一、相關語義解讀

（一）基本含義

普惠金融是指能有效、全方位為社會所有階層和群體提供服務的金融體系，實際上就是讓所有老百姓享受更多的金融服務，更好地支持實體經濟發展。

（二）發展狀況

普惠金融源于英文“inclusive financial system”，始用于聯合國2005年宣傳小額信貸年時，后被聯合國和世界銀行大力推行。國內最早引進這個概念的是中國小額信貸聯盟。2012年6月19日，原國家主席胡錦濤在墨西哥舉辦的二十國集團峰會上指出：“普惠金融問題本質上是發展問題”，2013年11月12日，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，正式提出“發展普惠金融。鼓勵金融創新，豐富金融市場層次和產品?！盵1]

普惠金融的核心理念是能有效、全方位地為社會所有階層和群體提供服務。普惠金融的主要任務是為傳統或正規金融機構體系之外的廣大中、低收入階層甚至是貧困人口提供機會，為貧困、低收入人口和微小企業提供可得性金融服務。惠金融的重點在于，讓現代金融服務更好地惠及各個社會群體和經濟社會發展的薄弱環節，更好地支持實體經濟發展，使更多企業或個人享受到金融服務。終將金融服務向欠發達地區和低收入群體擴展，提升發展均衡性和有效性。

二、普惠金融發展中的制約因素

（一）我國傳統的金融機構主要有農業銀行和農信社

其主要提供存貸款業務，目前存在服務很難覆蓋小規模村鎮，微小企業和中低收入農戶。在對企業及農戶貸款意愿初步了解之后，企業或個人的資信情況進行貸前調查過程中，對客戶信息的采集，沒有形成統一的信息共享機制，造成調查成本上升，交易規模減少不能更好的體現微利互助的性質。

（二）對微型金融機構的法律規范和金融監管缺失

目前我國針對的金融法律框架主要是“六法一條例一決定”，沒有專門針對農村金融監管機構的法律法規，陷入無法可依，無章可循的尷尬境地。中央銀行對金融機構的監管指標，資本充足率和資產負債比率，都是對商業銀行，并沒有專門針對微型金融機構的特點，給予一定的彈性浮動。

（三）未建立多元的績效評價體制，使得以三農為主要服務對象的農村金融機構在工作重點上有所弱化

農戶融資特點是額度小，周期長、需求分散，季節性強，無抵押，存在的風險也較大。至于村鎮銀行、小額貸款公司等新型金融機構目前雖然在做小額信貸，但這是由其農戶對農村金融機構，尤其如信用合作社、農業銀行的天然信任度高，更愿意到身邊的小銀行辦理業務。

三、金融相關制度完善的必要性分析

（一）理論分析

1.金融服務作為一種公共產品，是助力地方經濟發展的重要保障，需要政府及相關部門主導和推進

一個區域的金融服務水平狀況與經濟的發展息息相關。金融服務的環境優劣則對經濟發展有很大的影響。金融環境作為公共產品，僅靠市場主體和個人是難以形成的，市場主體在政府的支持和服務之下謀求經濟發展，政府針對市場失靈進行漸進性干預，如提供完善的制度安排或一定程度的金融傾斜等，吸引外部資金的流入接受城市輻射能量。金融也帶有公眾服務和公共產品的性質，它的服務不純粹針對個人，而是把一切需要金融服務的群體、產業、地區，包括弱勢產業、地區、群體包括進來。在相當長的時期內金融普惠還很難充分實現。

2.區域金融差異化帶來的短板效應

目前存在區域經濟發展差距明顯的趨勢，相鄰地區之間的輻射帶動作用不夠，如地區間與區域間金融綜合競爭力極差比較大。適度的差距雖然有利于區域金融的發展，但是過度的差異必然會導致“馬太效應”，而不利于區域金融的和諧發展。因此應該加強區域間的金融聯系，同時實行差異化的區域金融政策，促進區域金融的協調發展，進一步提高我國金融市場化的程度。

（二）實踐之需

1.城市與農村金融服務發展不協調，制約地方區域經濟發展

在廣大農村地區，由于金融體系還不豐富、經濟發展不平衡，金融基礎還比較薄弱、金融產品比較單一，這種金融資源分布不平衡的格局在相當長的一段時期還將存在。銀行業金融機構不論從思想認識、經營觀念還是服務創新、機制建設，都難以適應金融普惠的需要。真正立足于小企業市場定位、小企業金融服務做得較為出色的金融機構少之又少。

2.中小企業及農戶和合作社的先天不足就是規模小、市場勢力弱、融資渠道少等

在我國，銀行和非銀行等金融機構經常會對一些大企業爭貸，而對中小企業卻不愿借貸，并且對中小企業的貸款期限也很短，存在不能滿足企業發展需求的情況。這樣，由于經營規模較小，資金不足，風險投資業一開始就會面臨融資難度大、壁壘多、融資量小等問題。投資主體單一資本有效供給不足，而要改變這種格局就需要國家制定多項政策引導資金合理流向。

四、普惠金融服務創新的實證分析——以村鎮銀行的發展為例

根據銀監會規定，村鎮銀行是指經中國銀行業監督管理委員會依據有關法律、批準，由境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人出資，在農村地區設立的主要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的銀行業金融機構。據統計截至2012 年4 月，全國共組建村鎮銀行 749 家，其中開業 681 家，籌建68 家。2011 年 7 月銀監會印發《關于調整村鎮銀行組建核準有關事項的通知》淡化村鎮銀行設立數量目標要求，進一步提高了設立村鎮銀行的門檻和難度。

（一）村鎮銀行的發展狀態

村鎮銀行銀監會批準的解決農村金融問題的金融機構，是基于一定的地緣關系成立，經營機制靈活，能根據農村需求和農戶的個性化特征，針對性地提供多層次的產品。村鎮銀行是銀監會新近在中西部六省區農村試點的一種服務于農村的銀行業金融機構。在滿足多元化的三農金融服務需求，有效緩解農戶及農村中小企業融資困難方面發揮積極的作用。再次，村鎮銀行的出現增加了金融供給，增強了農村金融市場競爭，實現了制度變遷的“帕累托改進”效應。

（二）亟待解決的法律和政策支持

村鎮銀行作為個體的經濟組織為謀求自身的發展，必然向國家提出以法制環境保障其發展空間的訴求，需要國家建設和完善法律制度與政策體系來保障村鎮銀行發展權的實現。盡管目前村鎮銀行總體運行良好，但作為新生事物，在發展的道路上也遇到一些亟待解決的問題。村鎮銀行的市場準入、資金運營和內部組織治理規則，風險監控和外部監管機制，都必須由國家確立相應的法律規范。除此外，村鎮銀行還需要社會公眾的認知、政府部門的重視，以及金融文化的繁榮等多種因素共同作用的促進。相應地，村鎮銀行的健康發展亦將回報經濟金融，形成良性循環。

五、提升區域金融服務水平的探索

（一）加強金融基礎設施建設，提供多方硬件設施的支撐

要使金融服務更多向貧困和低收入客戶延伸，就必須加強基礎性金融設施建設。從整個金融服務層次來說，要提供金融多元化服務機構，應建立農村商業銀行、農信社、村鎮銀行、社區銀行，擴大金融資源覆蓋面及數量，對貧乏地區的金融網點加強基本機具的布設，建立區域性股份制小銀行，利用熟人社會彌補銀行與中小企業信用信息不對稱，或者彌補信用體系之不足，提高基礎性金融服務水平。允許和鼓勵設立村鎮銀行，實施跨區經營，使越來越多的人參與和享受到金融服務，符合普惠金融的理念。

（二）加強農村金融相關政策及制度的改進

在目前經濟運行和增長速度放緩和銀行系統穩健的貨幣財政政策下，銀行或者其他非銀行業金融機構出于成本和效益的考量，中小企業及小微企業、農戶、農業合作社的融資需求很難得到滿足，增加銀行經營成本，提現不出預設的社會效益。當前情況下的最佳選擇是從政府制定實施金融政策的角度，將村鎮銀行納入存款保險制度的試點范圍，為其建立存款保險的“安全網”。這將較大地提高村鎮銀行的公信度和社會認可度。從財政稅收方面，根據量能負擔原則，通過減免稅賦，扶持對中小銀行及政策性銀行的降低成本，減少風險出臺的相關激勵機制，在貸款政策上傾斜，財政每年的貼息資金可通過預算列支，實現金融政策、財政政策和產業政策等各類支農政策的緊密結合。

（三）增加信貸政策支持，努力改善金融服務

通過金融創新，增加金融服務的層次，豐富金融服務和產品，擴大普惠金融服務的邊界，滿足不同類型資金需求者的多樣化需求，國際上有一些可借鑒的做法，如孟加拉鄉村銀行等，形成了不同類型的小額信貸模式。支持小微企業、三農等發展，即在推廣完善農戶聯保、錢物結合、農戶授信、小額貸款證等行之有效的貸款辦法基礎上，探索新型擔保方式，例如，以農作物、農產品、承包的土地使用權、商標使用權，發展普惠金融，提供豐富的金融服務和產品。注重扶持小微企業發展、加快信貸結構調整。

（四）完善并細化管理制度，使《商業銀行法》能與時俱進

金融監管法應該注重經濟發展與金融監管之間關系的平衡，充分運用“小額貸款”杠桿作用，特別是適應區域特點的金融監管制度，協調好經濟發展與金融監管之間深層次的矛盾，來敦促金融監管做出符合經濟金融發展需求的調整?？梢酝ㄟ^“寬嚴相濟”的差異化監管，如適度降低最低注冊資本、存款準備金率等監管要求，適當放寬服務對象的擔保要求和擔保品范圍，鼓勵和引導各類金融機構主動提供普惠金融服務。其次，注意防范監管套利，要嚴厲打擊借普惠金融創新名義逃避監管的行為。努力提高金融監管的針對性和有效性。緊密結合農業農村經濟發展階段性特點，推動深化改革，努力激發機構改革發展的內生動力和活力。

參考文獻：

[1] 高戰勝.論村鎮銀行的法律性質[J].河南教育學院學報：哲學社會科學版，2007（4）.

[2] 王原聲.金融發展與經濟可持續發展的關系研究[D].青島：中國海洋大學，2008.

[3] 尹優平.中國區域金融協調發展研究[D].成都：西南財經大學，2007.

[責任編輯：高 瑞]