小額貸款公司發展亟待規范

張芙蓉

摘要：近年來，小額貸款公司快速發展，機構數量和業務規模逐年上升，較好地發揮了對正規金融的補充作用。但由于其法律定位不明晰、經營規則與內控制度不完善、監督管理不到位，對區域金融穩定的影響日益加大。本文從維護區域金融穩定的角度出發，對存在的問題進行了探討，并提出了規范的政策建議。

關鍵詞：小額貸款公司;存在問題;規范建議

2008年5月，中國銀監會、中國人民銀行聯合下發了《關于小額貸款公司試點的指導意見》，小額貸款公司的試點在全國范圍拉開帷幕。2013年中央一號文件指出，支持社會資本參與設立新型農村金融機構。小額貸款公司在全國蓬勃發展起來。小額貸款公司試點工作以來，各省積極采取措施扶持小額貸款公司發展，浙江省試點工作堅持制度先行、規范操作、明確省、縣兩級政府的職責，擇優選擇資產質量好、管理水平高、社會責任心強的優秀民營骨干企業作為主發起人。福建省通過深入開展“扶持小微企業專項行動”，從中小企業公共服務平臺建設、推進小額貸款公司發展、加大小微企業信貸支持等多方面助推小額貸款公司發展。遼寧省出臺《遼寧省小額貸款公司設立工作指引》、《遼寧省促進中小企業發展條例》等一系列相關政策及文件，規范、支持小額貸款公司發展。從全國范圍來看，截止2012年12月末，全國共有小額貸款公司6080 家，較于2011年末的4282家增加了1798家，增速42%，較2010年末的2614家增加了3466家，增速高達132.6%。2012年末，注冊資本金較2011年增長55%，較2010年增長189%。

小額貸款公司作為新型融資機構，對于聚集民間資本，優化農村金融資源配置，引導資金流向欠發達地區，支持“三農”經濟、小微企業發展，完善農村金融組織體系，起到了正規金融機構的補充作用。截止2012年末，全國小額貸款公司貸款增速高達51%

。但是，在小額貸款公司發展的過程中存在著一些問題需要規范。

一、小額貸款公司發展中不容忽視的問題

法律定位不明晰。當前，關于小額貸款公司發展的指導性文件，有中央層面的，《中國銀行業監督管理委員會 中國人民銀行關于小額貸款公司試點的指導意見》（銀監發〔2008〕23號）（簡稱《指導意見》），有地方層面的，各地地方政府出臺的各種管理制度。《指導意見》規定小額貸款公司不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司，小額貸款公司應執行國家金融方針和政策。省政府主管部門負責小額貸款公司設立審批，人民銀行、銀行業監督管理局、省工商管理局等部門在各自職責范圍內對小額貸款公司進行監督管理。從小額貸款公司管理文件看，小額貸款公司定位為普通工商企業，但是其業務卻是貸款業務，屬于金融業務。這種法律身份定位不明晰對小額貸款公司的發展造成了很多問題。

經營規則與內控制度不完善。一是從管理角度看，目前關于小額貸款公司經營的核心管理制度有中央層面的《指導意見》（銀監發〔2008〕23號），《指導意見》法律層次偏低，法律效力較弱。有地方層面的，各省出臺的各種管理制度。對小額貸款公司的合規經營、財務會計也只是參照《商業銀行法》、《中華人民共和國公司法》提出了宏觀的指導，沒有針對小額貸款公司自身特點給出一套完備的具有法律效力的組織架構、經營規則、財務會計、內部控制、監督管理、業務運作辦法。二是從小額貸款公司自身角度看，自身缺乏建章立制的能力。小額貸款公司試點設立階段，相對缺乏具有金融從業經驗的人才，可供借鑒、參考學習的成熟的公司經營經驗相對較少，造成小額貸款公司普遍缺乏合法的經營規則和內部控制制度、有效的風險評估制度、業務操作流程控制制度等。

監督管理不到位。目前，關于小額貸款公司的監督管理規定主要來源于銀監會、人民銀行下發的《指導意見》，各地方政府制定的管理辦法，以及小額貸款公司制定的內部風險控制制度。首先，根據《指導意見》以及各地方政府制定的管理辦法，小額貸款公司的監督管理部門主要涉及政府金融辦、銀行業監督管理部門、人民銀行、工商管理部門。省金融辦是小額貸款公司的主管部門，省工商局、人民銀行分支機構、銀行業監督管理機構分支機構在各自職責范圍內對小額

貸款公司進行監管。在對小額貸款公司的監管實踐中，存在多頭管理問題，多頭管理導致過度監管與監管盲區并存，監管效能難以有效發揮。另外，由于小額貸款公司業務屬于金融業務，其業務專業性要求較高，而與之形成矛盾的是，金融辦隸屬于地方政府，其領導與工作人員均缺乏開展金融業務監管應具備的專業才能，專業化、規范化的監管更無從談起。

扶持經濟資金缺口較大。根據《指導意見》（銀監發〔2008〕23號）的規定，小額貸款公司是由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，在法律、法規規定的范圍內開展業務。小額貸款公司的注冊資本來源應真實合法，全部為實收貨幣資本，由出資人或發起人一次足額繳納。其中，有限責任公司的注冊資本不得低于500萬元，股份有限公司的注冊資本不得低于1000萬元;并且單一自然人、企業法人、其他社會組織及其關聯方持有的股份，不得超過小額貸款公司注冊資本總額的10%。由于不能吸收存款，小額貸款公司的主要資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金，以及來自不超過兩個銀行業金融機構的融入資金，其中從銀行業金融機構獲得融入資金的余額，不得超過資本凈額的50%。由于自有資金較少，加之融資渠道受限，且不能吸收公眾存款，導致小額貸款公司在面對旺盛的貸款需求時，無法滿足小微企業的需求。

部分小額貸款公司的貸款投向與其發展定位有所偏離。《指導意見》（銀監發〔2008〕23號）明確規定，小額貸款公司應在堅持“小額、分散”的原則下，主要面向農業、農民和農村經濟發展提供信貸服務。據對陜西省小額貸款公司的調查（康峰，2011）顯示，部分小額貸款公司存在單一客戶貸款集中度過大、貸款集中投向非農企業等問題，如陜北地區部分小額貸款公司發放的單筆貸款已超百萬。個別小額貸款公司貸款主要投向工商業，部分貸款流向了高耗能行業。同時，《指導意見》（銀監發〔2008〕23號）規定，小額貸款公司的貸款利率不應超過司法部門規定的上限，也就是說，貸款利率一般按基準利率的2-4倍執行，但是據調查顯示，部分小額貸款公司的短期貸款利率已超過基準利率的4倍，農戶和小微企業的利息負擔過重，與小額貸款公司惠及三農、小微企業的服務宗旨相背離。

二、規范小額貸款公司發展的建議

明確小額貸款公司的身份定位。為了更好的促進農村地區金融資源優化配置，引導對“三農”、小微企業及個體經營者的金融支持，建議從法律上盡快明確小額貸款公司的銀行業金融機構身份定位，通過身份的明確定位，來減輕小額貸款公司發展過程中的稅收負擔，降低小額貸款公司融資成本，更有力的促進小額貸款公司支持縣域經濟發展，彌補縣域小微金融空白。

完善小額貸款公司各項規章制度。小額貸款公司根植縣域，發展規模小、資金少、支持小微企業、“三農”、個體工商戶，形成了自身發展的特點，建議在各省總結當地試點經驗的基礎上，加快制定小額貸款公司治理結構、內部控制制度、風險管理制度、業務操作制度、信息披露制度等業務規范，并結合業務特點對各項制度提出具體工作標準。

加強小額貸款公司監督管理。強化小額貸款公司的監管，既要立足于全國金融穩定、金融資源有效配置、貨幣政策有效傳導，又要考慮小額貸款公司在各地政策的靈活應用，切實支持地方“三農”、小微企業的發展。因此，建議建立中央統一管理政策，中央和地方兩級監管的監管架構。其運作方式為：在中央層面，由人民銀行牽頭，銀監會、財政部、發改委等部門參與的小額貸款公司工作協調小組，統籌各地小額貸款公司管理試點經驗，統一建立小額貸款公司管理制度。在地方層面，制定小額貸款公司管理實施細則。考慮到小額貸款公司的設立初衷是支持地方“三農”、小微企業發展。建議地方政府作為小額貸款公司監督管理者，明確監管責任。另外，建立切實可行的監管協作機制，明確各相關部門的監管職責，有效防止過度監管、消除監管盲區。

放寬小額貸款公司融資渠道和融資數額。在風險可控的前提下，建議將小額貸款公司從銀行等金融機構獲得的融入資金由現在的不得超過資本凈額的50%提高到100%。同時，應把小額貸款公司向銀行等金融機構融入的資金界定為同業拆借，享受銀行間同業拆借利率，從而降低小額貸款公司融資成本。政府相關部門應及時協調銀行等金融機構給予小額貸款公司資金支持，為小額貸款公司的配套融資、業務結算等提供便利。對一些經營狀況較好、服務“三農”和中小企業成績顯著，需要補充資本的小額貸款公司經區縣政府預審并報金融辦同意可優先提前進行增資擴股，努力緩解小額貸款公司后續資金不足的難題。

加大對小額貸款公司的扶植力度。目前小額貸款公司的營業稅和所得稅等同于一般企業。總體稅負在30%左右。較高的稅負給小額貸款公司的發展帶來了較高的運營成本。建議對小額貸款公司探索運用稅收優惠、減免政策，在小額貸款公司前期經營的3-5年內，可探索比照農村信用社改革時所享受的稅收優惠政策，以降低開辦初期的經營成本。另外，可參照國家對農村信用社、村鎮銀行等涉農金融機構的相關政策，在稅收減免、財政補貼等方面給予適當扶持，使其降低運營成本，提升盈利水平。也可對小額貸款公司的合規性經營進行適當鼓勵，促進其可持續發展

參考文獻：

[1]《中國銀行業監督管理委員會 中國人民銀行關于小額貸款公司試點的指導意見》（銀監發〔2008〕23號）.

[2]《加強小額貸款公司擴張發展后的風險管理》，康峰，金融時報，2011年8月19日.