PPP模式在我國公租房建設中的運用與風險研究

曾軍 張勇

摘要：公租房建設是黨和政府重視住房保障和服務民生的重要舉措，為緩解住房難題做出了重要貢獻。PPP融資模式是對BOT模式、ABS模式、TOT模式的發展和豐富，并逐漸發展成為一個成熟的融資體系。面對中國公租房項目PPP融資模式中可能遇到的風險因素進行了全面的分析，并對PPP模式公租房項目風險分擔提出科學的應對策略，為中國租房項目建設健康可持續發展提出理論依據。

關鍵詞：公租房項目;融資模式;PPP;風險管理

一、PPP模式在公租房建設中的有效運用

自1998年以來，我國的房地產行業發展迅猛，成為國民經濟的支柱型產業，但與此同時也帶來了諸多問題，住房價格輪番上漲使城市中低收入家庭的購房壓力越來越大。公共租賃房，簡稱為公租房，它是當前城鎮化發展過程中關于進一步解決群眾住房難題的產物，是專門為買不起經濟適用房又不夠廉租房條件的“夾心層”群眾而準備的。2011年“兩會”提出了“開工建設各類保障性安居工程1000萬套，并重點發展公租房”目標要求。

PPP融資模式即公共私人伙伴關系制，一般是指在公共基礎建設領域的項目融資途徑。這是政府公共部門與私營企業在解決資金問題上的謀求合作，在充分利用雙方各自優勢的前提下，明確各自分工，承擔各自風險的一種解決問題的模式。PPP融資模式是對BOT模式、ABS模式的發展和豐富，并逐漸發展成為一個成熟的融資體系。當前我國一些大型基礎性建設的融資情況大多采取這種模式，拓寬資金渠道，為緩解項目建設的資金緊張發揮了重要作用。

二、公租房項目PPP融資模式風險管理概述

（一）公租房項目PPP融資模式的特點分析

PPP（Public-Private Partnership）模式，即公共私營伙伴關系模式，從20世紀90年代開始興起并迅速得到推廣，該模式使政府部門和私人部門的合作與利益分配成為可能。我國對PPP模式的運用首次亮相于1984年廣東沙角B電廠項目的建設中，隨之PPP融資模式被廣泛運用到我國基礎建設的各領域。PPP模式憑借其融資模式的優點迅速得到融資主體的關注與運用。主要表現在以下三個特點。一是政府主導型：公租房的資金投資主體是政府，公租房的規劃和建設也是在政府的監管下實施的。二是層次分明型：政府、公租房融資平臺以及公租房項目的三個層面分工明確，從而實現公租房的融資狀況的最佳模式。三是融資風險高：公租房的建設是一個循序漸進的過程，從投資到興建需要很長的時間周期，這也就決定了公租房的投資風險要承擔較大的風險。

（二）公租房項目融資模式存在的問題

1.公租房項目融資渠道有限 我國在大型公共基礎設施的建設上大多采取國家或地方財政支出的形式來實現的。單一的資金來源往往造成項目資金的短缺，影響項目建設的進度。特別是公租房建設在人力、物力、財力上的需求巨大，國家財政在公租房建設上的投資總是顯得捉襟見肘。

2.公租房項目融資效率不高 國家公租房建設的目的在于服務民生，滿足中低收入群體的住房難題，但是政府部門的工作所需要的審批程序較為復雜，企業的工作效率要明顯高于政府的公共部門的工作效率。在公租房的融資上看來，公租房絕大部分依賴于政府的財政支出，隨之也就帶來了融資效率不高和融資成本巨大的后果。

3.公租房項目融資機構缺乏 當前我國的公租房建設工作中，私營企業進入到公租房的融資項目中的門檻高、限制多，公租房的融資全由政府來掌控，這也是公租房專業融資機構缺乏的主要原因。

（三）公租房項目應用PPP融資模式的優點

1.有利于緩解資金緊張的難題

每年政府都要投入大量的資金用于公租房的建設上，然而政府財政是有限的，這就會嚴重影響公租房的建設進度，所以資金問題是公租房建設面臨的一大難題。將PPP模式引入到公租房建設中，通過把民間閑散資金集中起來的辦法，將大量資金投入到公租房建設，為緩解政府資金緊張，全力推動公租房建設奠定物質資金保障。

2.有利于提高項目的資源配置效率

PPP模式通過將民間資本引入到公租房項目的建設中，既有利于發揮政府公共部門有效的宏觀監控的作用，還有利于將私營企業的服務質量提高到最佳水平。政府成為整個公租房建設項目的監管者，私營企業利用自身的靈活性，提高效率，從而獲得預期的效益目標。

3.有利于分散項目的融資風險

一方面政府的監督管理使得風險控制在合理范圍內，另一方面私營企業的有效管理將風險轉為發展機遇，從而加快項目目標實現的速度。此外，在此過程中還有助于項目總成本的花費，減少不必要的資金浪費，使資金價值得到最大化發揮。

三、PPP模式公租房項目風險識別及管理

（一 ）PPP模式公租房項目風險及識別

所謂風險，即實際收益與預期收益之間可能存在的不一致性，根據差值的正負分為收益風險和損失風險。對于PPP模式運作下的公租房項目，風險通常是相對私人部門而言。此類項目并不會因為其公共事業背景而獲得加倍的安全保障，相反地，由于私人部門需參與項目從融資、組織施工建設，直至運營交付的整個過程，風險系數進一步放大，甚至出現項目失敗的嚴重后果。

風險識別是風險管理過程的基礎和前提，在項目籌措階段就應該著手進行。風險識別具體是在指定項目體系中快速準確地找出可能對項目造成危害的風險因素并將其按照某一標準分類的過程。在這一過程中，需要確定各風險的特征（包括發生的時間、所在部門、持續時長、破壞大小、產生后果等）及所占比例大小，值得注意改善。具體到公租房PPP模式中，管理人員需要具有豐富的經驗和敏銳的嗅覺，在項目開始動工之前，根據掌握的有限資料在項目整個壽命里，結合一種或多種風險識別方法，不間斷地反復地識別風險的起源、特性、結果。

不同項目之間往往存在較大差異，這就要求具體問題具體處理，避免因為思維慣性造成重大決策錯誤。鑒于公租房項目PPP融資模式在國外發展較早，經驗較多，雖然引入國內發展時間不長，主要可以采用檢查表法及層次分析法等方法進行風險識別。

在公租房PPP融資模式項目中，政府部門最為關心的是成本收效問題，私人部門則簡單的注重最終盈利或者單位時間績效問題，這兩方面都最終轉化為風險控制中來。由此可見，全面有效的風險管理機制顯得尤為重要，而風險分析和識別則是這一切的基礎。PPP模式公租房項目風險主要有政治因素風險、金融風險、法律因素風險、建設風險等幾大類，每一分類又包括自身領域內數項風險。政府和企業可以根據具體工程的發展狀態進行風險預估，采取適當手段進行預防或者當風險發生時應用有效方法進行處理。除了以上幾種風險外，PPP模式公租房項目還包括不可抗力風險或稱意外風險，包括地震、洪水、火災等自然災害以及戰爭、罷工等人為風險。這些風險往往不可預測但仍可預先采取有效預防措施，最大限度減小損失。

（二）PPP融資模式下公租房項目的風險管理

當前我國在PPP融資模式下為緩解政府投入的資金緊張、拓寬融資渠道做出了重要貢獻。但在此過程中仍然不容忽視融資項目的風險管理，要將項目風險控制在可控范圍內。一方面，政府與私營企業共同參與融資項目的可行性研究。在PPP融資模式的指引下，雙方根據公租房建設的特點、政府和私營企業的各自目標等方面共同探討融資項目的開發和建設等問題，另一方面，政府與私營企業共同分擔融資風險。通過PPP融資模式，政府與私營企業明確各自的風險承擔責任，在對風險的管理與應對上會更加得心應手。二者相互配合共同盡最大努力將風險控制在最小，這不僅是PPP模式優點中關于分散融資項目風險的重要體現，還是二者實現雙贏的前提條件。

四、PPP模式公租房項目風險分擔與對策

前三章分析了PPP模式公租房項目下的風險特征、種類、重要性和相關性，為了有效減小項目風險概率和損失，促進政府部門、私人部門、其他合作部門之間的合作效率，本章嘗試提出一套簡便有效符合我國特殊國情的風險分擔機制。使政府部門能夠大幅度減小自身承擔的資金壓力，同時使私人部門能夠獲得預期的收益，合理平衡各參與方權利與義務。在我國大力發展保障房建設，加速城鎮化腳步的大背景下，顯得意義重大。

（一）PPP模式公租房項目風險分擔原則

風險的分擔是指在對風險因素進行充分的識別和評價的基礎上，將不同種類風險分類，政府部門在招標時即充分考慮如何化解可能出現的各種風險，然后據此選擇最為恰當的私人部門與其合作，來分散承擔這些因素，最大限度地規避風險，減小損失。PPP模式公租房項目風險分擔想要得到理想的結果，要遵循以下幾點原則。

1.風險就近原則

所謂就近，就是在風險識別的基礎上，選擇最有能力處理相應類別風險的一方，在簽訂合同之前就確定下來各方應負責預防哪一類風險，這樣才能做到系統預防。例如，政府部門利用本身的政治優勢可以有效處理政府違約、限定價格、項目審批延遲、政府干預等政治風險，私營部門利用自身經濟優勢負責處理運營效率低、融資困難等風險。

2.風險承擔原則

承擔就是誰犯錯，誰負責，即當可以明確判斷導致風險發生的過錯方時，理應由該部門負責處理風險和賠償由此造成的項目損失。如工程質量出現問題，應由建設單位負責出資擬定補救方案并施工;如場地發生安全事故，則應由監理單位和建設單位共同承擔責任。但是，當責任確定模糊時，該原則失效，就應根據其他原則判斷。

3.風險上限原則

是指所有參與方在分擔風險時都存在能力上限，即使某一方對某一風險應付主要責任，且其具有足夠應付風險的能力和意愿，也不能無休止單獨處理。一個PPP模式公租房項目從立項到交付往往要經歷兩年或者更長時間，風險持續時間也相應較長，如果由某一方在較長時間內單獨承擔風險，會造成精力的過度損耗和效率的極其低下，對整個項目運作是極其不利的。

（二）PPP模式公租房項目風險對策

對于一個典型的PPP融資模式公租房項目來說，對其風險元素產生影響的因素主要有項目自身特性、參與方風險理論儲備深度和承擔風險的積極性、傳統觀念頑固、相關法律法規不完善等幾個方面，這為項目實際操作增加了難度，很多問題亟待解決：面對以上所述PPP模式公租房項目中的各種風險及其影響因素，必須采取有效的分擔策略予以規避和化解，主要包括風險躲避、風險封存、風險處置、風險轉嫁等方法。

作為PPP模式公租房項目的主導方，與私人部門相比，政府部門掌握著較多的項目信息和較大的決策權利，其有權利和義務制定一套常態化的風險應對機制，來合理分配有限的社會資源和及時共享最新的信息。應對機制應包含促進和抑制兩方面的作用，即獎勵各參與方合理的風險分擔行為，懲罰其不合理行為。

1.主動引導機制

主動引導機制又稱獎勵機制，當項目按照各參與主體經過風險分析后一致協商認為合理的風險分擔方案實施時，保證了項目的正常運轉和豐厚收益，此時理應采取一些獎勵措施，以促進項目繼續健康運作。獎勵措施主要包括項目獎勵機制和政府獎勵機制兩個方面。項目獎勵機制的客體包含項目所有參與方，是為了鼓勵其正確處理或者主動承擔風險而為項目帶來的收益或減少的損失，獎勵方式主要是資金獎勵和職能獎勵。政府獎勵機制，主要指政府能夠主動制定一套有效的獎勵機制，包括稅賦減免獎勵和金融刺激，這變相增加了私人投資部門的收入，提高其參與工程的積極性。金融刺激則是在政府職權控制范圍內，降低私人部門貸款利率，提供適當補貼以及優惠的擔保措施。

2.被動懲戒機制

由于PPP模式公租房項目參與方眾多，各方往往首先從自身角度出發對風險進行判斷，得到的結論迥異，這增加了項目協作發展的難度。因此，除了主動引導機制外，尚且需要被動懲戒機制對參與方的行為進行約束和懲罰，避免其肆意主張，最終導致項目分崩離析。被動機制主要包括取消利益分享和限制決策權利兩方面。取消利益分享即如果某一方選擇不參與到風險分擔中來，那么也就沒有享受風險收益的權利。同樣的，項目中專門用于抵抗風險的成本也不應該分配給這一方。限制決策權利指的是對于選擇不參與到風險分擔體系中的利益方，在管理層制定風險分擔方案時，不具有相應的建策權利、監管權利和表決權利。由此可見，這樣做的代價往往較大，容易被踢出利益分配集團，應慎重做出選擇。

五、結論與展望

綜上所述，快速改善中國PPP模式公租房項目理論匱乏、操作盲目的現狀需要各個層面、各個部門共同一致的努力。中央政府應從頂層設計符合中國國情的法律法規和稅收福利政策;地方政府和私人部門應豐富風險理論知識，科學施工，嚴格遵循相關章程;風險各參與方主動承擔職責范圍內的風險，正確判斷風險損失與收益，采取最為合理的處理措施。

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