基于內容分析法的集體建設用地流轉政策演進分析

呂 曉，牛善棟，張全景，鐘太洋，陳昌玲

（1.曲阜師范大學地理與旅游學院， 山東 日照 276826；2.南京大學地理與海洋科學學院，江蘇 南京 210023）

基于內容分析法的集體建設用地流轉政策演進分析

呂 曉1，牛善棟1，張全景1，鐘太洋2，陳昌玲1

（1.曲阜師范大學地理與旅游學院， 山東 日照 276826；2.南京大學地理與海洋科學學院，江蘇 南京 210023）

研究目的：總結中國農村集體建設用地使用權流轉政策的演進趨勢。研究方法：采用內容分析法和概括總結方法，以59份相關政策為樣本，從出臺時間、縱向層級和文本橫向構成等方面構建分析框架，將政策文本內容進行編碼統計獲得定量化數據。研究結果：（1）政策數量由1978—1994年間的合計4項演變為1995—2014年間的年均3項，國家、省級及市縣層面的分別占32.20%、11.86%和55.94%，涉及17省份；（2）政策形式多為通知、意見、管理辦法等，效力層級較低；（3）政策內容經歷了由禁止、嚴格限制再到探索規范流轉的過程，涉及流轉條件、方式、程序，交易主體、地價、收益及稅費，法律責任及監督管理等方面。研究結論：現有政策體系不夠完善、缺乏細則，難以有效應對新形勢下集體建設用地流轉的復雜性，提出科學開展政策評估、加快修改相關法律、出臺國家層面指導意見及加強監管力度等建議。

土地經濟；集體建設用地流轉；內容分析法；文本編碼；政策演進

1 引言

隨著城鎮化、工業化的快速推進，在國有建設用地嚴格審批控制和供給不足的背景下，從空間結構上優化利用農村集體建設用地成為破解建設用地需求旺盛與嚴格保護耕地兩難困境的重要途徑[1-3]。然而，作為中國農村集體所有制下一種特殊類型的土地，集體建設用地具有生產、財產及社會保障等復合功能，其使用權的自由流轉一直被法律嚴格限制。但是，市場經濟條件下，農村集體建設用地使用權流轉（以下簡稱集體建設用地流轉）已成必然趨勢，且其隱形市場也一直存在，違法違規、主客體混亂、資源配置效率低等現象十分普遍[3-4]，亟需加強管控。鑒于土地制度差異，國外并不存在集體土地所有權。但綜合國外關于土地產權、土地交易與土地市場化配置等方面的理論與實踐成果[5-6]可以發現，清晰的產權界定和適當的政府管控是通過集體建設用地流轉提高城鄉土地資源配置效率的重要前提。

20世紀90年代末—21世紀初，國土資源部先后在安徽、廣東、浙江等地開展了集體建設用地流轉試點，初步探索形成了出讓、轉讓、租賃、抵押、聯營、入股等多種流轉方式及廣東“南海模式”、“蘇州模式”、“蕪湖模式”、“安陽模式”、“成都模式”等典型經驗模式。隨著試點的推開，集體建設用地流轉被廣泛關注，流轉機理與制度變遷動力[7-8]、流轉模式[9]、流轉收益[10]、流轉的作用與障礙[11-12]、政策梳理與評估[1,3]以及流轉潛力[13]等得到深入研究。綜合來看，目前集體建設用地流轉在一定程度上優化了城鄉發展空間格局，提高了農村土地利用效率，增加了農民土地收益；但也同時存在違法違規較多、效率低下、方式和用途單一、價格變動較大、收益分配失范、有效監管不足等問題[2-3,14]，亟需在法律、政策及實踐層面進一步研究和規范。一段時期以來，黨的十七屆三中全會、十八屆三中全會以“還權能于農民、歸配置于市場”[15]為核心探索了系列土地制度改革，為建立城鄉統一的建設用地市場指明了方向，但具體的實踐還需不同層面的具體政策逐一落實。鑒于此，本文運用內容分析法，選擇改革開放以來59份集體建設用地流轉政策為定量分析樣本，從政策出臺時間、縱向層級與文本橫向構成等方面構建分析框架，在量化分析的基礎上探討政策內容演進歷程及特征，為從整體上把握改革方向、進一步完善集體建設用地流轉政策、建立城鄉統一的建設用地市場提供參考。

2 研究方法與分析流程

2.1 內容分析法

內容分析法實質是通過識別目標文本中的關鍵特征，將“用語言表示而非數量表示的文獻轉換為用數量表示的資料”，并對分析結果采用統計數字描述，基于進一步對文本內容“量”的分析，找出能反映文獻內容的一定本質方面而又易于計數的特征[16]，明晰其規律并進行檢驗和解釋。由于該方法可對任何文獻或有記錄的傳播事件進行分析，并能有效克服定性研究的主觀性和不確定性，目前在城市規劃、土地政策分析[17-18]等領域得到較多應用，已發展成為完整而嚴謹的研究體系。

2.2 數據來源與樣本選擇

本文以改革開放以來農村集體建設用地流轉政策為研究對象，通過對中共中央、國務院及相關部委、各級地方政府及其國土資源相關部門等官方網站進行直接檢索，對研究文獻、已有政策文本中的相關內容進行回溯檢索等方式獲取公開頒布的涉及集體建設用地流轉的政策文本。為確保政策的信息內容契合主題，保證文本的準確性和代表性，根據以下原則進行整理與遴選：（1）政策主體內容或部分內容直接與集體建設用地流轉密切相關；（2）政策性質須為屬于法律范疇的立法性文件或除此以外的由黨中央、國務院或地方政府等國家機關組織制定的具有約束力的意見、辦法、通知等規范性文件。最終梳理出有效政策樣本59份，其中國家層面出臺的政策樣本19份、地方層面出臺的政策樣本40份（表1）。

表1 集體建設用地流轉相關的政策文本Tab.1 Policy texts relating to circulation of collective-owned construction land in China

（表1續）

2.3 政策文本分析框架

在收集并整理相關政策的基礎上，將59項政策分別從出臺時間、縱向層級、文本的橫向構成等3方面構建分析框架（圖1），為下一步政策文本編碼統計奠定基礎。出臺時間角度主要分析政策數量的時序變化；縱向層級與橫向構成角度主要分析政策主體與政策文本形式的結構。其中，縱向層級角度主要基于政策主體的國家、地方兩個縱向隸屬級別分析其構成；而國家層面又根據政策主體（執政黨——中共中央、立法機關——全國人大、行政機關——國務院）的差異分析其數量結構。橫向構成角度主要是分析政策文本形式的數量結構。

圖1 政策演進的文本分析框架Fig.1 Text analysis framework of policy evolution

2.4 政策文本內容編碼

對59份政策文本內容按照“文本編號—具體條款/章節”進行編碼，形成政策內容分析單元編碼表（表2）。

表2 政策內容分析單元編碼表Tab.2 The coding of content analysis unit

2.5 文本頻數統計

通過仔細研讀每一篇政策文本，從中提取有實際意義的詞，然后從這些詞中篩選提煉出政策文本關鍵詞。本文根據各項政策的內容及其變化確定關鍵詞為：A—產權界定，B—流轉條件，C—流轉方式，D—流轉程序，E—價格機制，F—收益分配，G—稅費管理，H—法律責任，I—監督管理，J—耕地保護。最后，統計分析這些關鍵詞在三個不同時間段的頻數（表3）。在此基礎上，形成政策文本二維分布圖（圖2），即政策文本的10個關鍵詞在3個時間段及該時間段內政策文本內容（文本編碼）中的分布情況。

表3 政策文本頻數統計及其比例Tab.3 Frequency and its percentage of policy texts

3 結果分析

圖2 政策文本二維分布圖Fig.2 Distribution of policies in form

3.1 政策數量變化分析改革開放以來，中國集體建設用地流轉政策出臺數量呈明顯的波動上升趨勢。1978—1988年全國僅有3項政策涉及集體建設用地流轉，分別是1982年《憲法》、1986年頒布1987年施行的《土地管理法》和1985年《中共中央 國務院關于進一步活躍農村經濟的十項政策》。1989—1999年間頒布的政策文件也僅有6項。但隨后，2000—2010年政策的出臺量急劇增加，年均達4項。可見，隨著時間推移，集體建設用地流轉已成為不可忽視的重要問題，國家及地方政府陸續出臺了較多的相關政策進行規范。

3.2 政策縱橫結構分析

從政策縱向層級來看，國家層面出臺的集體建設用地流轉政策相對較少，相比而言，地方政府出臺的規范性文件較多。雖然國家出臺的政策較少，但中共中央先后8次發文涉及規范集體建設用地流轉，足以表明黨中央對該項政策的高度重視。從政策橫向構成來看，集體建設用地流轉政策主要是在少量法律法規及黨的方針規范指導下，通過發布較大數量的通知、意見來進行引導，同時地方政府制定相對具體的管理辦法強化流轉過程的管控。但政策多以通知、意見、管理辦法的形式出臺，效力層級較低。通過縱向與橫向對比可見，盡管集體建設用地流轉目前在法律上還被部分禁止，但國土資源部在部分地區開展了大量流轉試點，體現出國家基于全局角度考慮的政策走向與地方政府基于基層管理實踐出臺的政策緊密相關、上下互動。

3.3 政策內容的演進分析

基于集體建設用地流轉政策文本頻數統計（表3）可以看出，政策內容呈現出從禁止流轉、嚴格限制流轉再到試點規范流轉的一個變化趨勢，與之伴隨的是政策內容不斷豐富，相關的10個關鍵詞分布逐漸增多（圖2）。

1978—1988年，政策樣本中僅涉及到流轉的限制條件，且文本頻數占比僅為0.35%。1985年《中共中央 國務院關于進一步活躍農村經濟的十項政策》第9條規定了農村地區性合作經濟組織按規劃建成店房及服務設施自主經營可進行出租，提出了流轉的初步限制條件，即“按規劃建成店房及服務設施自主經營”。1988年《憲法修正案》明確規定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。可見，1985年中央一號文件在政策上給集體建設用地流轉打開了具有歷史意義的突破口，但直至1988年《憲法修正案》才在法律上做出了適應性的調整，因此，總體來看此階段的主要特征為法律禁止流轉。

1988年《憲法修正案》以及同年修正后的《土地管理法》對土地使用權轉讓的正式開禁給集體建設用地依法流轉帶來了契機，但由于具體的法律及國務院規定一直沒有出臺，1988—1998年這段時間集體建設用地流轉總體上呈現出嚴格限制下無序、自發流轉的特征。期間，政策樣本中僅涉及到流轉的限制條件及流轉的方式，占比分別為1.74%和0.70%。1995年《擔保法》第36條規定“以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押”，在一定程度上承認了集體建設用地流轉的現實。然而，由于同期的法律及其他相關規定沒有明確的流轉條件，在法律和政策上流轉行為還是被嚴格限制。但是，國家對地方政府主動探索的“南海模式”、“蘇州模式”等卻并未嚴令禁止。同時，福建、浙江等地在經濟快速發展的強勁需求下也自發開始了多種形式的集體建設用地流轉，但就已掌握的資料而言，僅蘇州正式出臺了相應的管理辦法。總體而言，該時期國家層面嚴格限制流轉，但面臨經濟發展的用地需求與經濟利益驅動，各地的流轉并未減少，呈現出自發、無序的特征。

1998年修訂的《土地管理法》規定“土地使用權可以依法轉讓”，并未明文排斥集體建設用地使用權；且專章規定了“鄉（鎮）村建設用地”問題，在流轉的對象、條件、范圍、方式等方面對農村集體經濟組織舉辦企業或與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業，因破產、兼并等情形致使農民集體建設用地使用權發生轉移等問題進行了探索性的規范。此后，集體建設用地流轉的政策文本數量持續增多、內容不斷豐富。由圖2可見，10個關鍵詞在這一階段的分布占總數的97.56%，由最初僅規定“流轉條件”、“流轉方式”演化到“產權界定”、“流轉程序”、“價格機制”、“收益分配”、“稅費管理”、“法律責任”、“監督管理”等諸多相關內容。特別是對“流轉條件”的規定，占總數的17.86%，許多地方政府出臺的管理辦法都對流轉條件做出了明確的規定。其次，流轉的“產權界定”也開始受到重視，占比為10.36%。而對于“流轉程序”、“價格機制”、“收益分配”、“法律責任”等的規定也逐漸細化，且前三者所占的比例較為相似，分別為11.79%、11.43%、11.79%，反映出流轉的過程中，程序、價格與收益分配之間的關系較為密切，即在合理的流轉程序下完善價格機制，并將流轉收益進行公平分配。但是，相對來看部分政策內容仍顯得不夠具體。比如，對于流轉收益的分配，除安徽、威海、臨沂等地做出具體規定外，很多地區僅強調收益主體為農民集體、鄉鎮政府、市縣人民政府等，并沒對收益流轉環節、收益獲取比例、收益用途等做出規定。值得提出的是，安徽、廣東、浙江、大連、許昌等地的管理辦法還涉及了“稅費管理”，但多為概括性規定，不夠具體。

4 結論與政策建議

（1）伴隨著集體建設用地流轉的出現與發展，相關政策大量出臺。從時間尺度來看，其數量越來越多，涉及全國17個省份，其中有7個省份基于省級層面出臺，其他10個省份僅由地（市）、縣（區）層面出臺。但是，國家層面出臺的政策相對較少，且地方層面的政策多以通知、意見、管理辦法等形式出臺，效力層級較低，規范作用不強。

（2）集體建設用地流轉政策內容經歷了由禁止流轉、嚴格限制流轉再到探索規范流轉的演進過程。地方政府在中央政策精神的指導下，以流轉實踐中暴露出的主要矛盾與問題為著力點出臺了相應的規范性文件。整體而言，政策內容已涉及流轉條件、方式、程序，交易主體、地價、收益及稅費，法律責任及監督管理，以及耕地保護等相關內容，但仍不夠完善、缺乏細則，尚有較大的改進空間。

（3）現有政策體系難以有效應對集體建設用地流轉的復雜性。一是，集體建設用地流轉在法律上還被部分禁止，相關政策的出臺缺乏法理依據。二是，改革開放以來，國家層面探索出臺的集體建設用地流轉政策文件較少，且其形式多為通知、公告、意見等，法律效力較低、約束性不夠。并且，地方政府雖出臺了一些相對具體的管理辦法，但與國家政策規定銜接仍然不夠。三是，面對法律禁止、地方試點與違法違規隱性流轉三者之間的突出矛盾，現有政策體系難以進行有效的調節與管控。

（4）基于黨的十八屆三中、四中全會提出的“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，“全面推進依法治國”等精神，未來集體建設用地流轉的政策創新方向可能體現在以下方面：一是同步推進土地征收制度改革與集體建設用地流轉政策的完善，在分類分階段逐步放開經營性集體建設用地、宅基地使用權流轉等的同時，嚴格界定土地征收范圍，實現城鄉土地資源市場配置與行政配置的有效耦合；二是，改革完善土地儲備制度，維持政府調控城鄉土地市場的能力，防止市場失靈；三是，還權賦能，有步驟的放開集體建設用地抵押權的限制[19]，充分顯化集體建設用地的市場價值，以土地抵押融資促進農村土地股份合作、推動農村經濟社會全面發展與城鄉一體化。

綜合上述分析，提出完善集體建設用地流轉政策的建議：一是加快開展現有集體建設用地流轉政策的績效評估，基于新的發展形勢，結合區域經濟社會發展實際，從國家、省、地（市）、縣（區）等不同層面對相關政策進行梳理與評估，為深化改革提供科學依據。二是，加快修改《土地管理法》等相關法律，進一步明確集體建設用地使用權主體及其權利與義務，制定集體建設用地進入市場的原則性條款，破解相關法律間的不一致性，為集體建設用地流轉提供法理依據。在此基礎上，從國家層面出臺集體建設用地流轉條例或指導意見，協調集體建設用地流轉與村莊規劃管理、土地整治、農村金融改革之間的關系，對流轉中的規劃計劃、限制條件、價格機制及收益分配等提出原則性規定，為地方政府制定或修訂符合區域實際的管理細則奠定基礎。三是，分階段化解存量集體建設用地隱性市場行為的同時，基于土地執法監察及土地督察兩支監管力量，加強集體建設用地流轉的監管力度，嚴格落實用途管制與符合規劃的基本原則，提高流轉的公眾參與及監督范圍、力度，尤其是基于土地督察績效評估結果[18,20-21]優化其職權配置及督察手段，有力保障農民合法權益，遏制違法違規現象的產生。

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（本文責編：陳美景）

Evolution of Policies on Rural Collective-owned Construction Land Circulation in China based on Content Analysis Method

LV Xiao1, NIU Shan-dong1, ZHANG Quan-jing1, ZHONG Tai-yang2, CHEN Chang-ling1
（1. School of Geography and Tourism, Qufu Normal University, Rizhao 276826, China; 2. School of Geographic and Oceanographic Sciences, Nanjing University, Nanjing 210023, China）

The purpose of this study is to grasp the evolution trend of policies on rural collective-owned construction land use right circulation（RCCLC）in China. The methods used in this study include the content analysis method, summarization and induction. Use the fifty-nine RCCLC policies promulgated during 1978-2014 as samples, and build analysis framework based on three aspects in policies promulgation time, longitudinal hierarchy and horizontal composition. Then, the text content was encoded to obtain the quantitative data of policy evolution. The results show that 1） A large number of relevant policies have been promulgated, by total 4 items during 1978-1994, and evolution of annual average 3 items in 1995-2014. The proportion of policy numbers at national, provincial, and city（county）level is 32.20%, 11.86%, 55.94%, respectively. 2） The existing policies’ forms are Notices, Opinions, and Managementregulations and so on, therefore, the level of effectiveness of those policies is low, and the disciplining function is not strong. 3） Policy content experienced evolution process by banning, strictly limited to explore specification circulation, involving the circulation conditions, methods, procedures, trade subject, the land price, profit and taxes, legal responsibility, supervision and management. The study found that the existing policy system is still not perfect, as well as lack of detailed rules, and difficult to effectively deal with the complexity of RCCLC under the new situation. Therefore, policy suggestions are put forward such as evaluate policy performance scientifically, modify relevant laws quickly, and issue a national level guidance and strengthening supervision.

land economy; circulation of rural collective-owned construction land; content analysis method; text encoding; policy evolution

F301.0

A

1001-8158（2015）04-0025-09

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.04.004

2014-08-16

2015-02-09

國家自然科學基金項目（41301185）；教育部人文社會科學研究青年基金項目（13YJCZH121）。

呂曉（1984-），男，山東茌平人，博士，副教授。主要研究方向為土地經濟與政策。E-mail: lvxiao@qfnu.edu.cn