群體性事件的法律思考

曹榮輝

摘 要：隨著改革開放的不斷深入，各種利益群體之間的利益沖突引發了程度不同的社會動蕩，由此產生了大量群體性事件，并且規模和表現形式不斷升級，成為當前影響社會穩定的重要因素。目前對群體性事件的研究有政治學、經濟學、社會學、心理學等不同的角度。對此，試從法律的角度對群體性事件的產生原因及解決手段進行了探討。

關鍵詞：群體性事件；法律；原因；手段

中圖分類號：DF626 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）32-0291-02

群體性事件作為各種社會矛盾所導致的特定集群行為，盡管具體性質不同，但在世界各國社會生活中都普遍存在。隨著改革開放的不斷深入，中國社會已經進入轉型時期，社會結構發生了巨大變化，整個社會處于新舊交替階段，各種利益群體之間的利益沖突引發了程度不同的社會動蕩，由此產生了大量群體性事件，并且規模和表現形式不斷升級，成為當前影響社會穩定的重要因素。關于群體性事件的定義，目前學術界和實踐中沒有統一說明，一般情況下，群體性事件是指具有某種共同利益的群體為了達到某種訴求和目的，所進行的沒有合法依據的大規模活動，如通過集會、游行、示威、罷工、罷課、請愿上訪、占領交通路線或公共場所對社會秩序產生負面影響的事件。

一、群體性事件已經成為影響我國社會穩定的最突出問題

學界研究認為，群體性事件大致可以分為三個級別：維權、泄憤及騷亂。維權，是利益之爭，一般把具體的利益作為行動目標，比如反對征地、拆遷等。這類行為政治性不強，具有很強的被動性，當事者的權益得到滿足時，事件即會平息。泄憤，多由突發事件引起，參與者一般與最初的引發事件無直接利益關系，而是出于“路見不平，拔刀相助”的心理，其行為最終轉化成自己不滿、憤怒情緒的宣泄，如砸毀警車、政府大門等。這類事件一般有深層次的原因，其數量的多寡在很大程度上可作為衡量社會不穩定因素的指標之一。騷亂，此類事件性質最為惡劣，事件的對象進一步擴展至非利益相關者。比如全國反日游行中出現的打砸搶行為，這類事件對社會秩序的破壞性極大，是最嚴重的一類群體性事件。一旦被少數敵對分子利用，有可能發展為更大規模的社會動亂，嚴重破壞社會秩序。隨著改革的深化、利益關系的調整以及民眾權益意識的覺醒，近年來群體性事件接連發生、涉及面越來越廣。據不完全統計，1993年我國發生群體性事件0.87萬起，2005年上升為8.7萬起，2006年超過9萬起，2008年群體性事件“規模之大、影響之廣前所未有”，2009年“仍然保持著多發的態勢”，2013年中國社會科學院發布的社會藍皮書指出，近年來每年發生的群體性事件可達十余萬。從參與人員看，有國企的下崗職工、失地的農民、房屋拆遷的居民、庫區的移民、下崗的軍轉干部、農民工、出租車司機、環境污染的受害者等等，不但數量增加而且涉及面越來越廣，暴力對抗程度也不斷增強，損失升級擴大。群體性事件的危害包括三個方面：一是經濟危害，如暴力行為直接造成人員死亡和財產損失，事件處置需要耗費大量投入，破壞當地投資環境和市場秩序；二是政治危害，包括影響政治穩定，損害黨和政府的形象，容易被敵對勢力利用；三是社會危害，干擾正常的社會生活和生產秩序，容易形成“示范效應”，加重社會危機（《預防與處置群體性事件黨政干部讀本》編寫組，2009：70—77）。

二、誘發群體性事件的法律原因

（一）民眾利益訴求機制不健全

從當前政府和社會機制看，民眾利益訴求的渠道主要有信訪制度、人民代表制度、政治協商制度、行政領導接待制度、仲裁制度、行政復議和訴訟制度等。另外，人民團體和新聞媒體也是民眾訴求的通道。以信訪制度為例，信訪作為有中國特色的制度，是公民政治參與的重要渠道，是行使民主權力的重要形式。雖然2005年5月1日開始施行《信訪條例》，但信訪制度存在信訪體制不順、機構龐雜、缺乏整體系統性，導致各種問題和矛盾焦點向中央聚集，在客觀上造成了中央政治權威的流失；信訪功能錯位，責重權輕，人治色彩濃厚，消解了國家司法機關的權威，從體制上動搖了國家治理的基礎；信訪程序缺失，立案不規范，終結機制不完善，政治迫害和政治激進主義相伴而生，不斷誘發較嚴重的沖突事件等問題。人民代表大會制度是我國根本的政治制度，但是它的“倒金字塔”形式使平民百姓缺少話語權。群體性事件并不是一個符合理性的機制，但它的多發卻表明，正常的、溫和的訴求渠道已經無法走通，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”正是因為民眾利益訴求渠道不暢，民眾的利益訴求不能得到及時解決，導致矛盾越積越多，怨氣越來越大，借一件小事就可能爆發出來，引發嚴重的群體性事件。

（二）公權力運作不規范

適當的公權力，是一個正常社會所不可缺少的。能夠良性運作的公權力，對于保障和促進社會經濟的健康發展和穩定運行，對于保障主權國家和本民族不受外敵入侵，保障國家和民族的團結統一，保障社會法制和秩序，保障和促進社會公平正義，保障和促進社會、文化、教育、科技的發展進步，都有著無可替代的重要作用。但必須看到的是，我國長期存在著公權力運作不規范乃至被濫用的現象，現在社會的主要矛盾，不是普通公民之間的矛盾，也不是公民和法人之間的矛盾，主要矛盾是官民沖突，是老百姓對公權力行使的不滿，對公權力違法違規不作為、亂作為的一種負面情緒。在這個社會的主要矛盾中，矛盾的主要方面不是老百姓這方面，而是政府這方面，是公權力一方。首先，政府與民爭利。人民網曾經發布過一篇文章，認為與民爭利是群體性事件的罪魁禍首。分析稱，群體性事件多發源于民怨太深，民眾的利益和權益受到了侵犯，比如在企業改制、房屋拆遷、土地征用等方面，一些部門欠了很多民債。用老百姓的話講，叫官員用權，商人出錢，群眾買單。與民爭利的后果是導致政府的信任危機，老百姓對于政府特別是基層政府不信任。無論官方發布怎樣權威的數據、結論，屢屢遭到社會的懷疑，而對于一些流傳的小道消息甚至是謠言確深信不疑，成為群體性事件發生的一個誘因。其次，干部失職、瀆職。毛主席曾經講過，正確的政治路線確定以后，干部就是決定因素。當前，各級干部在面對矛盾時普遍存在這樣四種心態：一是“拖”，上一任留下來的矛盾，自己這一任一般來講也不想去碰它，反正自己是有任期的，拖過幾年，一走了之，使一些矛盾長達十幾年都沒有解決。二是“躲”，群眾從前門來，主要領導從后門溜，有的地方干脆把縣長、書記等領導辦公室的牌子都摘掉了，讓群眾找不著北，借此躲矛盾、躲問題、躲難聽話、躲群眾。三是“捂”，為了考核好看、升遷順利、評獎評優而捂矛盾，導致群眾頻繁上訪，一旦發生群體性事件首先想到也是封鎖消息。四是“推”，哪個部門都沾邊，哪個部門都不愿意去牽頭解決，一項訴求如果涉及“有關部門”的時候是群眾最害怕的，問題在幾個部門之間推來推去，一推就是幾年，導致簡單問題復雜化。這四種心態反映到具體事情上，對于群眾的利益訴求，首先思想上不重視，在群體利益受損害或發生沖突時，漠視弱勢群體的權益，對合理訴求也置之不理，一旦出現矛盾，應對措施又不多，當群眾游行集會時，一概予以阻撓、禁止，在處置群體性事件時，動不動就視為對抗性矛盾、視為違法鬧事，破壞社會穩定，甚至動用軍警使用武力予以壓制，嚴重激化矛盾。endprint

三、預防群體性事件的法律手段

（一）切實保障公民的基本權利

現行憲法第三十三條至第五十條規定了公民的基本權利，主要包括生命權、自由權、財產權、社會權、政治參與權等。群體性事件往往直接起源于群眾利益被侵害，所以解決群體性事件就必須從源頭上治理，最大限度地減少矛盾和群體性事件的誘因，最大限度地把問題解決在基層、解決在萌芽狀態，切實保障公民的基本權利。一是要加強憲法的實施與監督。列寧曾經說過“憲法是一張寫滿公民權利的紙”。憲法的宗旨就是約束國家權力，保障公民權利。因此，切實的保障公民的基本權利，首先要加強憲法的實施與監督。二是要完善立法，避免公民權力虛置。憲法規定的公民權力雖然很全面但是比較籠統，需要通過立法將公民基本權利具體化，將權利落到實處。如現行憲法第35條規定，“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行示威的自由”，但新聞法、出版法、結社法等法律一直沒有出臺，公民基本權利沒有通過法律法規具體化，仍處于虛置的狀態。公民在這部分基本權利受到侵害時，法院往往沒有具體的法律法規可以援引，導致公民在憲法上所享有的基本權利得不到應有的保護。三是要規范行政，有效制約政府公權力。保障公民權力要規范政府行政行為，通過行政機關依照法律規定采取行政措施使公民權利的實現具有現實性。四是要獨立司法，保障救濟權利得以實現，司法是維護個人權利的最后一道屏障，不僅關系到權利能否實現，而且更是人們的法治理念的保障。目前，地方的司法權無論在制度設計還是在現實運作中都是屬于地方的。司法權的地方化表現為各級地方行政機關對司法權利的限制及影響，產生很多司法不公和司法腐敗問題，不但公民的救濟權利得不到保障，而且直接損害了法律的權威性。

（二）完善社會利益表達機制

要建立不同利益群體特別是弱勢群體利益訴求的表達機制。一是要反思和重構信訪制度。要從國家政權建設和執政安全的高度來認識對信訪制度進行改革的重要性，并從政治體制現代化的視野來重新確定信訪功能目標和信訪體制，即在強化和程序化信訪制度作為公民政治參與渠道的同時，要把公民權利救濟方面功能從信訪制度中分離出去，以確定司法救濟的權威性。二是要使不同利益群體特別是弱勢群體能夠通過人大政協表達自己的利益訴求，首先要改變的就是目前人大代表比例失衡的問題。雖然這些年我們也進行了各種嘗試，比如在人大代表中增加農民工代表等等，但是發揮的作用卻非常有限。我們黨曾在十七大報告中提出，“建議逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”，這一承諾的實現還需要經過艱苦的努力。三是要建立弱勢群體維護自身利益的組織。現代政治實踐證明，一個階層或集團利益表達的力度與有效性往往取決于其自身的組織化程度。在我國，獨立于政府之外的社會團體很少，更何況于弱勢群體尤其是農民群體。農民群體由于自身的分散性，導致到目前為止還沒有一個統一的全國性的組織，甚至連區域性和行業性的組織都很少。加快推進社會的組織化進程，大力培育該類社會團體（如工會、農會等）建立社會團體的支持性機構和監督性機構，賦予其利益表達和維護者的權利和義務，提高政治參與的廣度和深度，提高利益表達的層次和效能，增強和擴大社會影響以及談判的能力。

[責任編輯 王 莉]endprint