論環境信息公開中商業秘密判定之法律障礙與對策

陳勇

摘 要：隨著中國公眾環境保護意識不斷提高，獲取環境信息已成為公眾參與環境保護和維護環境權益的重要手段。環境信息公開旨在保障公眾環境知情權，維護公共利益，而商業秘密則以保護私體權益為目的，因此二者存在必然的沖突。要解決這一沖突，首要的是對環境信息公開中商業秘密作出判定。

關鍵詞：環境信息；環境信息公開；商業秘密判定；對策

中圖分類號：D912.294 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）32-0310-03

環境信息公開是當前世界各國進行環境管理的重要手段。環境行政機關在履行環境保護職責過程中，收集或制作了大量的環境信息，而這些信息常常涉及到私體商業秘密。環境信息公開立法以實現環境公益為宗旨，同時必須對涉及商業秘密的私人權利予以保護。因此，世界各國在進行環境信息公開立法以保障公眾環境知情權的同時，還規定了環境信息公開的商業秘密例外制度，即對于被界定為商業秘密或商業機密的環境信息可免于公開，并對商業秘密的判定標準作出了明確的規定。隨著《政府信息公開條例》和《環境信息公開辦法（試行）》的頒布，中國環境信息公開制度初步形成。但是上述立法并未對商業秘密的判定標準作出規定，這導致在行政機關在環境信息公開中對商業秘密的判定具有極大的自由空間，成為環境信息公開的障礙。因此，對中國環境信息公開商業秘密判定的現狀與不足進行研究，提出可操作的應對措施，對于推進環境信息公開制度法制化是極為必要的。

一、環境信息與商業秘密的概述

（一）環境信息的內涵

關于環境信息，目前并無統一概念?！董h境科學大辭典》（1991）將環境信息定義為“經過加工的、能夠用于環境保護各個部門的數據和信號。”《環境信息術語》（HJ/T 416-2007）將環境信息定義為“環境信息（environmental information）是環境管理、環境科學、環境技術、環境保護產業等與環境保護相關的數據、指令和信號等，以及其相關動態變化信息，包括文字、數字、符號、圖形、圖像、影像和聲音等各種表達形式?！备鶕@一概念，環境信息主要是與環境保護相關的信息，這一概念還將環境信息解構為若干具體形式，但其概括性不強，與環境信息公開難以緊密聯系。2008年5月1日實施的《環境信息公開辦法（試行）》第2條規定：本辦法所稱環境信息，包括政府環境信息和企業環境信息。政府環境信息，是指環保部門在履行環境保護職責中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。企業環境信息，是指企業以一定形式記錄、保存的，與企業經營活動產生的環境影響和企業環境行為有關的信息。根據這一規定，政府環境信息公開的信息分為兩類，一類是環保部門在履行環境保護職責中制作的信息，另一類是環保部門在履行環境保護職責中者獲取的信息。

（二）商業秘密的內涵

商業秘密這一概念是在國際上使用極為普遍的術語，但人們對商業秘密的理解卻確實眾說紛紜。美國的《統一商業秘密法》將商業秘密定義為：在制造、準備、合成或加工某種商業產品中使用的具有商業價值的計劃、公式、程序或設計方面的秘密，這種秘密是創新或重大努力的最后結果。這一定義將商業秘密限定在與生產過程有直接關系的材料中[1]。1994年《關貿總協定知識產權協議》（TRIPS）第三十九條規定，只要有關的信息符合下述條件，則自然人和法人應有可能禁止他人未經允許以違背誠實商業行為的方式，披露、獲取或者使用處于其合法控制的信息：（?。┢湓谀撤N意義上屬于秘密，即其整體或者要素的確切體現或組合，未被通常涉及該信息有關范圍的人普遍所知或者容易獲得；（ⅱ）由于是秘密而具有商業價值；（ⅲ）在特定情勢下合法控制該信息之人的合理保密措施的對象。具有秘密性、價值性、采取保密措施三個構成要件，TRIPS將商業秘密界定為unclosed information，即未披露的信息[2]。由于TRIPS協議在成員國具有普遍法律效力，其對商業秘密的界定極具意義，是迄今對商業秘密具有代表性的界定。

中國并未進行專門的商業秘密保護立法，有關法律規范主要見于法律、行政法規、規章及司法解釋等規范性文件之中。1993年，《反不正當競爭法》第一次對商業秘密作出明確規定，該法第十條第三款將商業秘密規定為“不為公眾所知悉、能為權利人帶來經濟利益、具有實用性并經權利人采取保密措施的技術信息和經營信息”。根據這一定義，商業秘密包括三性，即：秘密性、價值性、保密性。1995年，國家工商行政管理局發布《關于禁止侵犯商業秘密行為的若干規定》，進一步對商業秘密的范圍構成作了更為具體的規定，根據該規定，不為公眾所知悉，是指該信息是不能從公開渠道直接獲取的；能為權利人帶來經濟利益；具有實用性，是指該信息具有確定的可應用性，能為權利人帶來現實的或者潛在的經濟利益或者競爭優勢；權利人采取保密措施，包括訂立保密協議，建立保密制度及采取其他合理的保密措施；技術信息和經營信息，包括設計、程序、產品配方、制作工藝、制作方法、管理訣竅、客戶名單、貨源情報、產銷策略、招投標中的標底及標書內容等信息。而國家工商行政管理局《關于商業秘密構成要件問題的答復》（國家工商行政管理局工商公字〔1998〕第109號）規定，“商業秘密的構成要件有三：一是該信息不為公眾所知悉，即該信息是不能從公開渠道直接獲取的；二是該信息能為權利人帶來經濟利益，具有實用性；三是權利人對該信息采取了保密措施。概括地說，不能從公開渠道直接獲取的，能為權利人帶來經濟利益，具有實用性，并經權利人采取保密措施的信息，即為《反不正當競爭法》所保護的商業秘密?！本C上，中國《反不正當競爭法》等法律、法規和規章對商業秘密的界定，基本和國際上對商業秘密的界定一致。

（三）環境信息公開與商業秘密保護的沖突

環境保護的公益性決定了環境信息涉及公共利益，原則上是應當公開的。公眾對環境信息的獲取是公眾環境知情權的要求，是公眾參與環境保護和維護環境權益的基本保障。然而，環境信息公開中可能會涉及企業的商業秘密，如原料配比、生產工藝、產品銷售渠道等，一旦披露可能給企業造成經濟損失。但若企業借此拒絕公開有關排污情況等環境信息，則可能侵犯公眾知情權?？梢?，政府環境信息公開涉及到的兩項權利，即環境信息知情權和商業秘密權，本質上沖突的。環境信息公開的目的是為了保護環境公益，而商業秘密保護的則是為了維護私人利益。環境公益的實現要求環境信息公開，而私人利益的實現又要求保護涉及商業秘密的信息，環境信息公開和商業秘密保護不可避免的共生于環境信息公開制度之中。endprint

二、中國環境信息公開中商業秘密判定的現狀與不足

（一）中國環境信息公開立法尚未對商業秘密予以界定

目前，中國有關環境信息公開的立法主要是2007年國務院頒布的《政府信息公開條例》和原國家環境保護總局頒布 的《環境信息公開辦法（試行）》?！墩畔⒐_條例》和《環境信息公開辦法（試行）》對環境信息公開范圍作了規定，但是對環境信息公開商業秘密例外情形的規定還較為原則，可操作性不強。《政府信息公開條例》第十四條規定，行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息；第二十三條規定，行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，應當書面征求第三方的意見，第三方不同意公開的，不得公開。

（二）環境行政機關在環境信息公開中對商業秘密缺乏初步判定

根據《政府信息公開條例》第二十三條規定，環境信息公開機關在受理環境信息公開申請后，應對申請公開的環境信息涉及商業秘密與否作出初步判定，如果判定涉及商業秘密，可能損害第三方合法權益的，應當書面征求第三方的意見，第三方不同意公開的，不得公開。因此，行政機關在接到公民的申請后，必須對其申請公開的信息是否涉及商業秘密進行預先的判斷，從而做出是否向第三人征求意見的決定[3]。但在具體執法實踐中，環境行政機關往往怠于行使初步判定職責，逕向第三方征求意見。在征求第三方意見后，只要第三方不同意公開的，環境行政機關便作出不予公開的決定。環境行政機關這一行為并不符合《政府信息公開條例》第二十三條的規定。盡管中國目前相關環境信息立法對商業秘密缺乏判定標準，但是環境行政機關可以援引《反不正當競爭法》有關商業秘密的判定標準來判定信息申請人所申請的環境信息是否涉及商業秘密。

此外，根據《政府信息公開條例》第二十二條規定，申請公開的政府信息中含有不應當公開的內容，但是能夠作區分處理的，行政機關應當向申請人提供可以公開的信息內容。因此，即使申請公開的信息涉及商業秘密，也并不表明該信息決對不能公開，而應視其能否將涉及商業秘密的部分作區分處理而定。對于能夠作處分處理的，應當將涉及商業秘密部分刪除后的信息提供給申請人。以建設項目環境影響報告書這一信息的公開為例，這類環境信息中涉及到企業產品的原材料配比、核心技術、生產工藝等，可能涉及商業秘密，因此需要運用商業秘密的判定標準進行判定，如果確屬商業秘密，則這些內容是不應擔公開的。但環境影響報告書還包括其他的內容，如任務由來、評價標準、建設單位概況、工程污染因素分析、環境現狀監測與評價、環境影響預測與評價、環境風險評價、廠址選擇的可行性分析、污染防治措施、公眾參與、評價結論等，這些環境信息應當公開。

三、完善中國環境信息公開中商業秘密判定的法律對策

（一）完善環境信息公開立法體系

環境信息公開中商業秘密判定需要立法的保障。目前中國有關環境信息公開立法主要是《政府信息公開條例》和《環境信息公開辦法（試行）》，前者為行政法規，后者為部門規章，其地位低于《反不正當競爭法》等法律。因此，應提高它們在立法體系中的位階，將《政府信息公開條例》上升為法律位階的《政府信息公開法》，將《環境信息公開辦法（試行）》上升為行政法規位階的《環境信息公開條例》。這樣除可以解決環境信息公開立法的位階過低導致多方掣肘，環境信息公開豁免范圍被無限擴大的弊端[4] 。

（二）對商業秘密作出明確界定

在環境信息公開立法應當對商業秘密作出明確界定，即規定商業秘密的判定標準。雖然目前環境信息公開中可以援引《反不正當競爭法》來判定商業秘密，然而這并非在任何時候都是恰當的。因為信息公開立法與商業秘密保護立法目的不同，商業秘密立法側重保護的是私益，而信息公開立法側重保護的是公民的知情權，這二者本質上是沖突的。無論是《反不正當競爭法》，還是《關于禁止侵犯商業秘密行為的若干規定》等，對商業秘密的界定都很寬廣，一切對企業有利的信息都可以被界定為商業秘密。而對于企業來說，不管是一般信息還是重要的信息，對企業都是有用的。當環境行政機關在環境信息公開中征求第三方意見時，作為第三方的企業往往拒絕公開。環境行政機關并不從商業秘密構成要件角度判定是否屬于商業秘密，而是依賴于企業的相關判斷。這導致環境信息公開中商業秘密的認定過于泛化和簡單化。因此，環境信息公開立法中必須對商業秘密的判定標準作出明確的規定。商業秘密的范圍不能過寬，過于寬泛的商業秘密范圍可能給政府信息公開帶來障礙，不利于保障公眾獲取環境信息的權利。

（三）明確環境信息公開中商業秘密判定主體及程序

環境信息公開立法中應明確規定環境信息公開中商業秘密判定主體及程序。政府環境信息公開的主體是掌握環境信息的行政機關，而公開的環境信息可能涉及第三方商業秘密。因此，環境行政機關對環境信息首先進行初步判斷，經初步判斷認為環境信息涉及第三方商業秘密的，行政機關書面征詢第三方意見。第三方認為環境信息涉及商業秘密的，應當提供證據。環境行政機關收到第三方回復后，結合第三方回復對環境信息是否涉及商業秘密，作出最終判定。對于判定涉及商業秘密的環境信息，環境行政機關應對該信息是否存在可以區分處理的情形作出判斷。若不能作區分處理的，環境行政機關以第三方不同意為由不予公開，應當告知申請人其所申請的環境信息屬于商業秘密的判定依據。若存在能夠區分處理的情形，環境行政機關應當向申請人提供區分處理后的信息內容，并告知申請人作出區分處理部分的環境信息屬于商業秘密的判定依據。endprint