公共服務(wù)均等化視角下社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的可行性及發(fā)展路徑選擇

姜春雪

摘 要：隨著我國社會結(jié)構(gòu)的急速改變，老齡化問題日益凸顯，如何解決養(yǎng)老問題已然成為社會的熱點和難點。家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老以及機構(gòu)養(yǎng)老是構(gòu)成我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系基本框架的三大養(yǎng)老方式，但由于家庭規(guī)模的小型化以及機構(gòu)養(yǎng)老的局限性，社區(qū)養(yǎng)老逐漸成為了我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系的中堅力量，實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)保障均等化可以極大促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展。研究表明，找準(zhǔn)政府角色定位，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展，不斷提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，最終形成多元化和多渠道投入的發(fā)展機制，是實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的均等化的有效路徑。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)均等化；社區(qū)養(yǎng)老；路徑選擇

中圖分類號：D669.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）32-0148-02

一、公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵及問題提出

（一）公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

2006 年 10 月召開的中國共產(chǎn)黨十六屆六中全會明確提出“完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。所謂公共服務(wù)均等化，從政府角度來講，是指各級政府及其公共財政要為不同居住區(qū)域、不同利益集團(tuán)、不同經(jīng)濟(jì)成分或不同社會階層提供基本均等的財政投入、成本分擔(dān)、收益分享等方面的公共物品與服務(wù)；從社會公眾角度來講，是指一國范圍內(nèi)的全體居民應(yīng)當(dāng)享有水平大致相當(dāng)?shù)牧x務(wù)教育、基礎(chǔ)衛(wèi)生醫(yī)療、就業(yè)和社會保障等基本公共服務(wù)。公共服務(wù)均等化是要將公民的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面的差距控制在可以接受的范圍之內(nèi)，在公共服務(wù)領(lǐng)域中，相對平等地實現(xiàn)社會成員的基本權(quán)利[1]。當(dāng)前，我國公共服務(wù)均等化僅僅達(dá)到基本公共服務(wù)的相對公平合理。而實現(xiàn)就業(yè)機會均等化、社會保障均等化、收入分配原則和過程公平化、基本醫(yī)療保障平等化、教育機會均等化這5個方面的公共服務(wù)均等化才是中國現(xiàn)階段社會保障逐步追求和實現(xiàn)的目標(biāo)。

（二）問題提出

1.人口老齡化問題凸顯

截至2013年我國的老年人口已達(dá)到2.02億人，老齡化水平達(dá)到14.8%。據(jù)《中國人口老齡化發(fā)展趨勢百年預(yù)測》，“預(yù)測到2050年，我國老年人口的總量將超過4億人，占總?cè)丝诘?0%。我國老年人口在今后一個很長的時期內(nèi)都會保持著很高的遞增速度，屬于老齡化速度最快的國家。”中國的老齡人口迅速的增加帶來的最大挑戰(zhàn)就是養(yǎng)老問題，怎樣相對公平合理的解決養(yǎng)老問題已然成為一個重要的問題。

2.《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》的新要求

2013年7月l日開始實施的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》中明確提出：“國家建立多層次的社會保障體系，逐步提高對老年人的保障水平。國家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。” 可見，我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系的基本框架是由家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老以及機構(gòu)養(yǎng)老構(gòu)成的。但是，由于家庭小型化和代際分離的狀況的的日益凸顯，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老難以實現(xiàn)，更難以適應(yīng)我國老年人口的高速增長。養(yǎng)老問題已經(jīng)從家庭問題轉(zhuǎn)變成為社會問題，而我國現(xiàn)有的社會養(yǎng)老機構(gòu)存在著現(xiàn)有資源供給不足和不平衡的特點，也無法滿足日益增長的社會養(yǎng)老服務(wù)需求。同時，從人文關(guān)懷的角度，機構(gòu)養(yǎng)老雖然減輕了兒女們的贍養(yǎng)壓力，但卻無法滿足老年人在健康、安全、快樂和生活四個方面的需求，不利于提高老年人的幸福指數(shù)。不得不說，機構(gòu)養(yǎng)老也只能作為一種輔助養(yǎng)老模式，并不足以解決我國日益嚴(yán)重的養(yǎng)老問題，甚至不能彌補居家養(yǎng)老的不足。在這樣的情況下，社區(qū)養(yǎng)老將逐步成為了我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系的中堅力量。

二、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)均等化的可行性分析

（一）社區(qū)養(yǎng)老內(nèi)涵

所謂社區(qū)養(yǎng)老，是以家庭養(yǎng)老為主、社區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老為輔，以上門照料服務(wù)模式為主、托老所服務(wù)為輔的整合了社會各方力量的養(yǎng)老模式。這種模式的特點在于：老人可以住在自己家里，在得到家人陪伴的同時，由社區(qū)的相關(guān)服務(wù)機構(gòu)和人士為老人提供上門服務(wù)或托老服務(wù)。

（二）理論依據(jù)

1.公共服務(wù)均等化

公共服務(wù)均等化理論側(cè)重于服務(wù)主體的多元化，以政府在基本公共服務(wù)中承擔(dān)最終責(zé)任為前提，鼓勵引導(dǎo)社會各界力量參與其中，形成政府主導(dǎo)、市場和社會共同參與的公共服務(wù)機制，建立多層次、廣覆蓋的社會保障體系和完善的社會事業(yè)體系。公共服務(wù)均等化大大地促進(jìn)了社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展。

2.代際倫理

代際理論就是人類代與代之間倫理關(guān)系和倫理規(guī)范的總稱，是社會倫理關(guān)系和倫理形態(tài)的重要組成部分。雖然現(xiàn)代社會的家庭養(yǎng)老正在逐漸被社會養(yǎng)老職能所取代，但在中國，根深蒂固的孝文化和有限的社會經(jīng)濟(jì)條件制約著這一過程。從代際關(guān)系的角度來看，社區(qū)養(yǎng)老模式正好兼顧二者，這也是社區(qū)養(yǎng)老深受老年人歡迎的原因。

（三）客觀基礎(chǔ)

社區(qū)養(yǎng)老結(jié)合家庭養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)勢，在應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)中起著重要的作用。社區(qū)有著豐富的社會服務(wù)資源，不僅能夠滿足老年人的養(yǎng)老需求，充分合理利用社會、家庭和社區(qū)養(yǎng)老資源，而且也符合社會發(fā)展的趨勢，真正的做到“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所樂、老有所學(xué)”。目前，我國的社區(qū)養(yǎng)老已經(jīng)具備了一定的條件。

1.社區(qū)養(yǎng)老符合我國的傳統(tǒng)家庭觀念，得到我國傳統(tǒng)文化的大力支持

在傳統(tǒng)的親情和孝道的文化環(huán)境下，家庭意義重大，具有不可取代的地位，社區(qū)養(yǎng)老與我國的傳統(tǒng)家庭觀念相符，家庭不但是老年人生活居所，更是老人情感的主要寄托。我國大多數(shù)老年人希望可以在家里生活，熟悉的環(huán)境，家人的陪伴，還能維持老人原有的人際網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)養(yǎng)老不僅能使老人享受到養(yǎng)老服務(wù)，而且能讓老人在一個熟悉的家庭和社區(qū)環(huán)境，獲得精神上的安慰和心理上的滿足。

2.我國的社區(qū)養(yǎng)老已經(jīng)有一定的物質(zhì)載體，這對于社區(qū)養(yǎng)老的開展有很大的支持

近年來，我國頒布了《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》、《關(guān)于加強和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》等一系列政策文件，使得社區(qū)的養(yǎng)老設(shè)施不斷得以改善。早在2001年，我國便開始實施的連續(xù)三年星光計劃。該計劃是關(guān)于社區(qū)老年福利服務(wù)設(shè)施的改善，總投資134億元，建成星光老年之家3.2萬個，涵蓋老年人入戶服務(wù)、緊急救助、日間照料、保健康復(fù)和文體娛樂等多項服務(wù)[2]。根據(jù)民政部發(fā)布的《2012年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2012年底，全國共有各類社區(qū)服務(wù)機構(gòu)20萬個，覆蓋率達(dá)到29.5%。其中，社區(qū)服務(wù)指導(dǎo)中心809個，社區(qū)服務(wù)中心15 497個，社區(qū)服務(wù)站87 931個，其他社區(qū)專項服務(wù)設(shè)施9.6萬個。城市社區(qū)服務(wù)中心（站）覆蓋率72.5%，社區(qū)志愿服務(wù)組織9.3萬個。隨著中國社區(qū)設(shè)施的不斷完善，社區(qū)養(yǎng)老將更方便可行。endprint

3.社區(qū)養(yǎng)老的資金來源逐漸得到拓寬，資金保障逐漸得到完善

我國社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展主要依靠政府財政。近年來，政府積極擴大資金來源：福利彩票收入成為強大的資本補充。2001年5月，民政部出臺《“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計劃”實施方案》中明確規(guī)定，民政部及省級民政部門控制的福利金的80%要集中用于“星光計劃”；社區(qū)企業(yè)稅后利潤也是重要的資金補充。民政部2005年發(fā)布的《全國社區(qū)服務(wù)示范城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》，要求示范城區(qū)的居委會，至少將其經(jīng)濟(jì)年產(chǎn)值的2%用于社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，同時，區(qū)、街道、居委會所屬社區(qū)服務(wù)單位，至少將其年產(chǎn)值的6%用于自身社區(qū)服務(wù)業(yè)和再發(fā)展。此外，還有社會慈善捐贈等。

4.社區(qū)養(yǎng)老成本低、收益高，對緩沖目前我國未富先老狀況帶來的老年人贍養(yǎng)壓力具有可行性

社區(qū)養(yǎng)老的優(yōu)勢明顯高于機構(gòu)養(yǎng)老的投入和收益，以上海楊浦區(qū)為例，2005年，機構(gòu)養(yǎng)老，建設(shè)單位投資661萬元，而政府補貼250萬元，，僅3266人老年人受益；而社區(qū)養(yǎng)老投入情況為，政府投入258萬元，受益老人達(dá)到37400人；相比與家庭養(yǎng)老，社區(qū)養(yǎng)老成本也是相對較低的。家庭養(yǎng)老需要犧牲子女的工作時間或是雇傭人員提供日常護(hù)理，成本是比較高的。不難看出，社區(qū)養(yǎng)老是一種既經(jīng)濟(jì)，又能緩解我國未富先老狀況帶來的贍養(yǎng)壓力的養(yǎng)老消費模式。

三、發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)均等化的路徑選擇

在公共服務(wù)均等化理論指導(dǎo)下，實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的均等化，需要選擇恰當(dāng)?shù)陌l(fā)展路徑和切入點，從我國目前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所處的階段和當(dāng)前面臨的主要矛盾出發(fā)，社區(qū)服務(wù)不僅要考慮服務(wù)的供給方和需求方的情況，也要考慮的基本公共服務(wù)體系的均衡要求。

（一）找準(zhǔn)政府角色定位

實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)均等化首先進(jìn)一步要轉(zhuǎn)變政府角色。第一，在發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的過程中，政府要準(zhǔn)確定位，作為養(yǎng)老服務(wù)的主導(dǎo)者，而不是服務(wù)的直接提供者；第二，政府要做好整體規(guī)劃，制定相關(guān)的法律法規(guī)，宏觀把社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的總體發(fā)展方向；第三，政府應(yīng)鼓勵社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，減少對社區(qū)養(yǎng)老各項具體服務(wù)運作的干預(yù)，促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)保障體系的良性運轉(zhuǎn)。

（二）積極推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展

目前，養(yǎng)老服務(wù)供給和需求在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間存在非常明顯的差距，主要表現(xiàn)為農(nóng)村和中西部地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求比例高，但供給率卻低于城市和東部地區(qū)。這源于地區(qū)發(fā)展差距和城鄉(xiāng)分割現(xiàn)象依然嚴(yán)重存在，并引起居民收入差距擴大和福利分配非常不均衡。中國處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，政府須加大投資力度，政策上應(yīng)向農(nóng)村及中西部地區(qū)傾斜，實現(xiàn)城鄉(xiāng)地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展。

（三）全面提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量

養(yǎng)老服務(wù)均等化不僅強調(diào)要實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋，與此同時更要保證受益人享受服務(wù)的質(zhì)量。為了提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，需要根據(jù)服務(wù)人員崗位不同進(jìn)行專業(yè)知識和技能培訓(xùn)，提高其專業(yè)化水平；建立健全職業(yè)資質(zhì)和技術(shù)等級認(rèn)證體系，持證上崗，按培訓(xùn)技能考核的等級從事相應(yīng)級別的服務(wù)。同時，定期組織培訓(xùn)活動，鼓勵家庭成員參加，使其科學(xué)合理的照顧老人。此外，建立完善志愿者責(zé)任制度，加強志愿者的組織與管理，簽訂支援協(xié)議及誠信協(xié)議，保證志愿者服務(wù)的質(zhì)量。

（四）健全多元化和多渠道投入的發(fā)展機制

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，首先要堅持政府的主導(dǎo)作用，政府的財政支持和投入是社區(qū)養(yǎng)老實現(xiàn)的一個重要保障，也是養(yǎng)老服務(wù)均等化的支撐力量。國家應(yīng)設(shè)立社區(qū)養(yǎng)老專項資金，并建立健全合理的監(jiān)管制度，保證資金的保值增值。扶持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的設(shè)施建設(shè)，在其用地、基建、稅收、信貸、再就業(yè)等方面給予優(yōu)惠政策和資金支持，整合養(yǎng)老服務(wù)資源，通過政府的干預(yù)使各種資源發(fā)揮出最大的作用。其次，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)雖然是一項社會服務(wù)，但不能只靠政府的力量，還要社會各界力量的支持。政府應(yīng)允許、鼓勵民間力量注入到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中來，并將服務(wù)進(jìn)行市場化運作，充分調(diào)動政府、市場和社會團(tuán)體的力量，共同促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 劉厚金.我國政府轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的公共服務(wù)研究[D].上海：華東師范大學(xué)，2007.

[2] 顧立.我國社區(qū)養(yǎng)老的可行性分析[J].南方論刊，2010，（8）：35-36.

[責(zé)任編輯 安 琪]endprint