吳舜澤：“水十條”是推進水環境治理的利器和路線圖

文 // 本刊記者 陳向國

2015年4月16日，由環境保護部組織領導，環保部環境規劃院捉刀、歷時兩年、經過數十次修改的《水污染防治行動計劃》（因其有10條內容，簡稱其為“水十條”）由國務院正式對外公布。“我感覺‘水十條’是一個全面、系統、符合水環境本身客觀規律的行動綱領，也是我們向水環境宣戰的重要內容，是當前和今后一段時間推進水環境治理的路線圖。”具體牽頭承擔“水十條”的編制技術工作的環保部環境規劃院副院長吳舜澤如是評價“水十條”。

“水十條”承前啟后 意義非凡

記者：對于歷經兩年、數十次易稿的“水十條”，輿論給與了高度評價，同時也寄以厚望。您作為編制的主要牽頭人，如何看待國人關注的“水十條”？

吳舜澤：我認為“水十條”有十分重要的歷史意義。我國的環境治理源自流域水污染治理，流域水污染防治規劃從“九五”開始編，歷經4個五年規劃。現在“水十條”的出臺正是在總結經驗的基礎上，繼往開來全面、系統治理我國的水污染。首先，它第一次對2020年、2030年、2050年做了規劃編制，2020年涉及全面小康，2050年涉及美麗中國，這是兩個重大歷史坐標。第二，它對水資源、水環境、水生態做了具體部署，對工業、農業、城鎮生活和交通源做了具體安排，同時對地表水、江河湖海都做了安排，在全國范圍內做了多要素的統籌，這也是過去比較少見的。

除此之外，“水十條”還有如下幾個特點，使之能夠承前啟后，成為向水污染宣戰的利器，成為我國當前和今后一段時間內水污染治理的路線圖。

一是以環境質量為核心。對區域性、流域性等水體抓“好差”兩頭，盡一切力量保護好飲用水源地等優質水體并使之穩定達標、持續改善，同時打好劣五類水體、城市黑臭水體的攻堅戰，抓兩頭帶中間，讓老百姓能夠感受到環境治理的成效。

二是系統治理。它強調節水減污，節水就是治污，注重部門合作統籌推進。

三是問題導向。在研究和編制過程中，我們梳理了影響水污染防治的重點問題，包括控源減排問題、制度政策、責任落實等問題，構建長效機制。

四是市場驅動。“水十條”在總體要求里面有一個說法，叫政府市場兩手發力。市場驅動是過去的一個薄弱項，做得不是太好。這次特別強調，比如健全價格、稅收、稅費的政策，發展環保產業，發展環保市場，包括推動模式機制創新。這些制度政策可能是治本之策，對水污染防治政策和環境保護政策都會起比較大的作用。

五是實。“水十條”的每條、每款、每項都落實到具體的牽頭部門或者參與部門。這在過去的文件中，尤其在國務院的文件中還是比較少見的。這就落實了責任主體。大家還會看到“水十條”很多條文，比如規定2015年、2016年、2017年、2018年達到的具體要求。一些條文專門說京津冀，有的說地級、縣級城市。這就是讓它可操作、可量化、可考核、可追責。

六是硬。“水十條”里面有很多含金量很高、對解決問題很管用的精準措施，體現了精準發力和穩準狠。包括對企業進行“紅黃牌”的管理、信息公開、嚴格執法等都是硬措施。

圍繞解決問題發力

記者：“水十條”中說，我國水污染嚴重的狀況仍未得到根本性遏制，防治形勢十分嚴峻。請問，水十條采取了哪些措施，以確保實實在在地解決亟待解決的水污染防治問題？

吳舜澤：“水十條”堅持問題導向，力爭突破瓶頸，強調實、硬、管用，以此解決問題，求得實效。歸納起來，包含4個方面的內容。

一是污染源管控“嚴”字當頭，求力度。按照新《環境保護法》要求，取締難監管、污染嚴重的“十小”企業；推進城鎮生活污染達標排放。“水十條”重拳打擊違法行為，對環保違法行為“零容忍”，對違法者依法嚴厲處罰。實行“紅黃牌”管理，定期公布環保“黃牌”、“紅牌”企業名單。從排污許可主體責任落實，到自行監測、信息公開、信用評價、紅黃牌管理，實行一條龍式的污染源全過程嚴管，以此形成“過街老鼠，人人喊打”的強大震懾。

二是任務措施穩、準、狠，求實效。治污減排存在薄弱環節，各類污染源排放量大，是我國水環境質量改善避不開、必須解決的核心問題。堅持問題導向，突出重點，抓污水、污染物排放量占全國50%以上的十大重點行業，強化工業集聚區水污染預處理和集中治理，杜絕園區藏污納垢；牢牢把握管網覆蓋率低、污水收集處理系統不完善的問題核心，突出截污納管要求，解決污水直排問題；對于量大面廣、監管難度大的畜禽養殖污染，依法劃定畜禽養殖禁養區，關閉或搬遷禁養區內的畜禽養殖場（小區）和養殖專業戶，優化養殖布局，推進糞便污水資源化利用。

三是制度建設力求點上創新，帶動突破。管理制度是水環境質量持續改善的長效保障，“水十條”首次將每條、每款、每項都落實到具體的牽頭部門或者參與部門，形成“合力治污”局面。堅持節水即減污，將保障生態流量作為硬任務并在黃河和淮河流域試點。排污許可強化了質量和風險管控、強調了按許可要求排污，這實際上使排污許可改變了過去資格證和程序要求的偏軟局面。分階段推進從水源到水龍頭全過程信息公開，具體量化了政府和企業信息公開的內容，環境質量目標管理也自始至終體現了信息公開，這樣就使信息公開、社會監督制度有抓手、有新意，也緊緊抓住了水環境質量改善真正服務于民這一落腳點。

四是政策措施強調可操作，在針對性上見功夫。“水十條”堅持繼承與改革創新相結合的原則，進一步推廣新安江流域跨界水環境補償試點經驗，擴大跨省界補償試點范圍，從“河長制”提煉了黑臭水體責任人公示要求，從《大氣污染防治行動計劃》借鑒了城市排名等。資源環境承載能力監測預警落實在縣級層次，統一的水環境監測體系、水污染防治聯動協作機制都在京津冀等地區先行啟動，體現了穩步突破、可達可行的原則。為了把再生水利用原則要求落到實處，編制過程反復研討找到了大型公建和保障房的切入點。環境績效合同管理、水環境保護政府投資事權范圍界定等也使長效機制政策建設有了新的著力點。

總之，這一系列新舉措，貫徹落實了十八屆三中全會、四中全會改革創新和依法治水的精神，結合了新環保法的要求，針對長期困擾水污染防治的痼疾重拳出擊，順應了改善民生的需求，對于理順水污染防治機制體制，促進水環境管理方式調整都具有深遠的積極作用。

城鎮黑臭水體是治理難點

記者：您覺得“水十條”目標任務中最艱巨的是什么？

吳舜澤：我個人體會，在這里面最難辦的，難度最大的可能就是城鎮黑臭水體的治理。“水十條”明確提出來，地級以上城市黑臭水體應該控制在10%以內，這是一個艱巨的任務，為什么這么說呢？其一，城鎮黑臭水體，就是“抓好差兩頭”中差的一個明顯代表——都黑臭了表明污染比較嚴重，這條目標完成情況如何，將直接影響整個“水十條”的完成。其二，從客觀規律來講，城鎮水體排污量相對比較大，污染比較集中。很多城鎮水體缺少徑流量，沒有生態流量，治理起來相對比較難，因此，城鎮水質改善可能是見效比較慢的過程。其三，也是我特別想指出的是，城鎮黑臭水體的治理涉及規劃、建設、市政等部門，工作內容涉及方方面面，例如管網截污的很多問題。

記者：有群眾反映，政府對身邊的黑臭水體治理時有時無：有的時候覺得這段時間挺好，過段時間就又不行了。實際上，這樣的現象是比較常見的。這是不是也反映出了黑臭水體的治理難度呢？

吳舜澤：上述情況確實反映了城鎮黑臭水體的治理難度。黑臭水體的治理涉及到治和管的兩個問題，兩頭要并重，并不是說治好以后就行了，沒管理到位也會有反彈的問題。老百姓對這點反映比較強烈，因為這確實影響老百姓的幸福感，甚至對其它環境治理成效的感受也要打折。過去我們抓大江大河比較多，這次把城鎮黑臭水體作為攻堅重點，也體現了大小并重、知難而進的思路。

記者：對于城鎮黑臭水體的治理要采取怎樣的思路和方法來攻堅呢？

吳舜澤：我們前期做了很多國際案例調研，環保部發布的正式解讀里面也有國際案例的資料。我們仔細梳理了一下，治理城市黑臭水體應該遵循截污優先、治理為本，開源節流、生態恢復、系統治理的原則。截污是根本，把污染源截住，把管網建設好，做好污水處理，這是關鍵；再做好開源節流以及加強管理等方面的工作，這是攻堅克難的技術路徑。“水十條”專門有一條談城市黑臭水體的治理——實際上它是一個漫長的治理過程，所以首先要求各個地方政府做好排查，摸清城市黑臭水體的現狀，提出治理方案；向老百姓公布治理對象、治理進程、治理效果；加強評判考核、責任追究機制，強力推進城鎮黑臭水體治理的具體工作。這里需要強調的是，城鎮黑臭水體治理的好和壞主要由老百姓來評判。

“水十條”工作目標

到2020年，全國水環境質量得到階段性改善，污染嚴重水體較大幅度減少，飲用水安全保障水平持續提升，地下水超采得到嚴格控制，地下水污染加劇趨勢得到初步遏制，近岸海域環境質量穩中趨好，京津冀、長三角、珠三角等區域水生態環境狀況有所好轉。

到2030年，力爭全國水環境質量總體改善，水生態系統功能初步恢復。到本世紀中葉，生態環境質量全面改善，生態系統實現良性循環。

主要指標是：到2020年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大重點流域水質優良（達到或優于III類）比例總體達到70%以上，地級及以上城市建成區黑臭水體均控制在10%以內，地級及以上城市集中式飲用水水源水質達到或優于III類比例總體高于93%，全國地下水質量極差的比例控制在15%左右，近岸海域水質優良（一、二類）比例達到70%左右。京津冀區域喪失使用功能（劣于V類）的水體斷面比例下降15個百分點左右，長三角、珠三角區域力爭消除喪失使用功能的水體。

到2030年，全國七大重點流域水質優良比例總體達到75%以上，城市建成區黑臭水體總體得到消除，城市集中式飲用水水源水質達到或優于III類比例總體為95%左右。

地方政府和環保部門要做好實施準備

記者：“水十條”共提出了76類舉措，環境保護部牽頭或負責的項目多達33類。請問，在您看來，為更好落實“水十條”，地方政府和環保部門應該為落實“水十條”做好哪些準備工作？

吳舜澤：地方政府是實施“水十條”的主體，環保部門要全面理解“水十條”的各項要求，當好政府的參謀，提供決策支撐。重點要做好以下5項準備工作。

第一，做好基礎調查工作。各地方政府要做好排查，摸清城市黑臭水體的現狀、“十小”企業和工業集聚區違法違規情況、污水處理廠達標情況等狀況，對照要求找差距，夯實“水十條”實施的基礎。

第二，形成工作方案。準確把握推進“水十條”的總體要求，根據環境保護目標和治理任務，編制各省（區、市）水污染防治實施方案。這要求自上而下與自下而上相結合，經過幾輪反復協調，明確水質改善的總體目標和年度目標，確定水體清單、斷面清單、目標清單和責任清單，盡可能做到“圖紙畫出來、資金算出來、時間排起來、責任明起來”。對于地市而言，特別要以重點流域規劃的控制單元為載體，自下而上編制重點控制單元、黑臭水體等規劃方案或達標方案，分地市、分水系加強污染源與水體水質之間的輸入響應分析，將治污任務逐一落實到控制單元內的排污單位。

第三，建立推進機制。在“水十條”研究編制過程中，各部門積極配合，形成了很多好想法、好思想、好點子，有些落實到“水十條”文字中，有些已經落實到各自部門工作部署中，有些協同推進已經見到實效。地方也要借鑒國家經驗，特別要注意把握統籌水環境、水資源和水生態的系統思維，加強與相關部門的協調，推行一崗雙責，以任務的形式明確各相關管理部門的責任，強化行業管理的任務要求和聯動增效，釋放“環境紅利”。環保部門要積極主動作為，出謀劃策，在盡職履責的同時做好綜合協調工作。

第四，實施信息公開，動員公眾參與。嚴格按照“水十條”信息公開的時間和頻次要求，公布水環境質量狀況、重點排污單位環境信息、“黃牌”和“紅牌”企業名單、黑臭水體治理進展、飲水安全狀況、地下水污染場地清單、環境違法典型案件等，告知社會公眾治理河流名稱、采取的措施、治理進展和責任部門（人）、達標進程，構建環境信息溝通與協商平臺，引導公眾有序參與。廣泛推動公眾參與和公眾監督，以信息公開推動監督，以監督保障落實，讓社會公眾在參與“水十條”過程中加強對環境治理的認同感和獲得感。

第五，強調綜合治理。以水質改善為核心目標，“分子分母”兼顧，削減總量和增加水量并重。排放總量作為分子，盡可能做減法，將工業園區監督管理、消除建成區污水直排等作為抓手，加大污染源綜合防治力度，削減水污染物排放總量；水量作為分母，盡可能做加法，通過節約用水、再生水循環利用、保障生態流量、水源涵養等措施加大水量。在水環境容量較小、生態環境脆弱的地區，必要時制定和實施水污染物特別排放限值。加大現狀水質達到或好于Ⅲ類的江河湖泊保護力度，實施濕地建設、河岸帶生態阻隔等綜合治理措施。

協同增效可能是實施過程中的最大困難

記者：水十條”在實施過程中可能遇到的最大困難是什么？

吳舜澤：“水十條”最大的特點是在中長期時間框架內對多個污染源、多類型水體、多方面舉措進行了全面部署，體現以水質改善為核心的系統治理思路。我認為，這種系統性、多要素的部署，同時也帶來了如何部門協調、制度協同、舉措聯動，持續有效推進水環境質量改善的難題，這可能也是將來實施過程中最大的問題。

記者：應如何解決這個問題？

吳舜澤：“水十條”貫穿著全面統籌的系統思維，在厘清責任的基礎上，將各方關系、各項措施任務有序地整合在一起，有內在邏輯關系，這是“水十條”的靈魂。“水十條”設計之初就特別強調任務落地、責任落實，也強調了協作機制、部門聯動，并要求以控制單元水質改善目標的有效實現倒逼綜合治理，在這個過程中實現各種措施的協同增效。

記者：請在執行層面上談一下如何協同增效？

吳舜澤：只要扎扎實實地按照“水十條”實施下去，就一定能克服困難，實現部門協調、制度協同、舉措聯動。具體如下。一是在戰略決策上自上而下統籌，從問題出發、從目標出發，步調一致、方向一致。二是從山頂到海洋對各類水體的統籌，對飲用水、地下水、以重點流域為核心的地表水、近岸海域、城市水體、濕地等水體都要明確差異化的措施和要求，推進水體系統保護。三是工程措施與非工程措施的統籌，尤其強調科技、市場等非工程措施的應用。四是點源與非點源防控統籌，全面防控工業、城鎮生活、農業、船舶交通等污染源。五是行動主體的統籌，落實政府、企業、公眾責任，明確政府各相關部門分工，構建全民行動格局，形成水污染防治強大合力。

記者：實施過程中的關鍵在哪里？

吳舜澤：系統問題就要用系統方法來解決。在實施過程中最關鍵的是，各級政府要發揮統領作用，以環境質量改善為核心，時時處處堅持系統思維，上下聯動，多方合力，將各方力量擰成一股繩，形成部門聯動、全民參與、制度配套、行動協調的局面。要嚴格落實質量倒逼機制，一區一策，使任務雜而不亂、多而不散，強調方案的操作性、可達性，落實明確各方責任，有序開展各項工作，切忌把行動搞成“盲動”，最大程度地提高環境治理的針對性、有效性。