國庫支付方式下如何加強預算單位內部控制建設

李偉松

【摘 要】2011年江西鄱陽縣財政局經濟建設股股長李華波攜財政億元巨款外逃，國家財政部和中央紀委針對此事件加大力度深化國庫改革。如今，國庫集中支付制度已經全面推行，支付的方式也得到不斷完善，但從這兩年媒體通報的腐敗現象來看使用財政性資金違反“三公消費”和“八項規定”的現象履履發生，預算單位內部控制同樣面臨著新的嚴峻形勢。如何加強預算單位內控建設已經成為急需解決的問題之一。本論文根據國庫集中支付下財政資金運作程序的具體過程，分析普遍存在于各個預算單位有關內控建設的問題，并提出國庫集中支付下加強預算單位內控建設的對策。

【關鍵詞】國庫集中支付；預算單位；內控建設

一、國庫支付方式下財政資金運作程序的相關概念

1.國庫集中支付方式的概念

國庫集中支付方式是發達國家國庫支付普遍應用的一種管理財務支出的模式，是國庫支付機構在指定銀行開設國庫單一賬戶，并將資金通過單一賬戶體系支付給收款人的制度。

國庫集中支付下財政資金運作的基本程序一般是指核算單位在月未向財政局預算股申請用款額度，預算股再將額度批給國庫股，國庫股再將額度批給核算單位。核算單位將報銷單據拿到國庫支付中心審核，由支付中心查看預算單位的單據是否有用款額度、是否專款專用，對票據的合規性、完整性和真實性進行審核并確認無疑后開具“財政直接（授權）支付憑證”，然后銀行依據支付憑證先行墊支付款，最后銀行和財政核對付款金額一致，財政再將墊支款付給銀行。這一程序的實施，劃清了各個單位和不同崗位間的責任歸屬，加強了財政對預算資金的控制和監督，也提高了國家的財政宏觀調控能力。

2.國庫集中支付方式下對于預算單位的影響

其一，在上級撥付給下級經費的方式發生了改變，由以往的實撥資金轉變為國庫零余額用款支付方式。此舉減少資金的流通渠道，不僅提高了資金流通速度，同時也保護了資金的使用安全。

其二，預算單位的銀行賬戶也發生了改變。存款賬戶全部更改成由制定銀行開設的零余額賬戶，統一納入國庫單一賬戶，這可以看出國內對財政資金的管理日漸完善。

其三，預算單位的部門預算編制和執行也發生了改變。國庫集中支付方式下不會再出現先行墊付等情況的發生，必須是有預算才會有支出。促進預算編制更加完善、具體和準確，以此來保證各項工作項目開支的需求。

其四，預算單位的財務支付方式也發生了改變。在過去，預算單位統籌都有自己獨立開設的銀行賬戶，發生的費用和支出一律通過現金支付或是銀行轉賬，實行國庫集中支付制度以后就只能從國庫中把資金轉給收款人，極大程度保護了國家財政資金的安全。

二、國庫集中支付下預算單位內控建設存在的問題

1.控制環境方面

現階段由于我國還沒有制定專門針對行政事業單位的內部控制規范，而且目前許多預算單位對內部控制建設的重視程度還不夠，尤其是有關領導的內控意識比較薄弱，一些領導認為內控工作口頭布置一下就可以了，對建立健全自身內部控制的重要性缺乏足夠的認識，甚至有的認為只要實施了收支管理、編制了預算報表、采用國庫集中支付制度、實行政府采購制度就已經萬事大吉。其實不然，預算單位還要開展內部控制，強化財政資金的安全。但是，某些預算單位對內控建設的職能和意義的認識不夠深入，嚴重阻礙了預算單位的內控建設。

2.風險評估方面

預算單位風險意識太弱，沒有制定必要的風險防控措施。接受財政撥款的多數行政事業單位都沒有從事經營生產活動，而是履行社會管理和提供社會公共服務的職能。但沒有盈利并不是就沒有風險可言，許多單位在工作中往往忽視了風險的存在，特別是在工程建設、物資采購、重大決策和重要人事任免上，審核批準過于形式化，流于表面的程序形式，沒有對風險進行研究和分析，對于風險評估方面更是少之又少。事實上，在強化社會管理和提供公務服務職能的過程中，也會面臨各種各樣的風險問題。

3.信息溝通方面

預算單位資金活動具有政策性比較強的特征，不及時收集信息、信息不準確、沒有實現信息的全面溝通是預算單位的弊病。當財政管理的相關政策出現較大幅度調整時，收集的信息如果不及時、不準確就會使管理目標發生偏離。大多數預算單位沒有建立一個連接領導者、中層干部和一般干部三方信息溝通的有效平臺，三方各自好的工作經驗和建議無法在單位內部有效的傳遞，信息無法實現共享，嚴重影響預算單位的工作效率。一部分國庫集中支付信息系統不完全符合內部控制要求，而且運行維護和安全措施不夠完備，易出現數據泄露風險。

4.內部監督方面

預算單位的監督機制還不完善、過于形式化，有少數預算單位雖然設置了內部監督機構（如內部紀檢監督組），但是其監督范圍和權利往往受限于單位領導；還有的預算單位覺得有了紀檢、審計的監督，在單位內部成立內部監督機構是多此一舉；甚至還有的預算單位因為負擔設置內部監督機構的成本過大而取消此機構，預算單位的經濟活動缺乏有效的監控。

5.控制活動方面

其一是不合理的控制措施和不完善的控制流程，崗位的兼容和分離有失合理，由于有限的編制導致人員不足，在工作分配上更應該注重合理合法的兼崗和職務分離；其二在內控建設不完善缺少關于預算單位內控具體、詳細的規定和標準，預算單位無法進行有效的內控管理。如：尚未對采購內部控制的責、權、利問題進行規范，使得預算單位在資金控制、采購物資控制和固定資產管控等方面的工作完全憑借工作經驗甚至是主觀意愿，缺乏必要的制度控制體系；其三是難以有效發揮預算管理的具體作用，預算單位雖然在年初有編制預算，但是在實際的費用報銷中基本采取先審批后審核的模式，造成預算執行力和約束力不強、預算追加調整項目較多、預算模式及管理體制比較粗放的現象。

例如：很多單位領導把秘書、辦公室主任看作“自己最信得過的人”，單位的招待費用發票經常由辦公室主任收集、統計后，統一匯總交領導審批，然后將經審批的單據交財務人員支付款項。由于單位領導已經審批了，財務人員若提出疑問，常被領導一句：“有事我負責”頂了回去，財務人員很難對單據的完整性、合法性、合規性進行把關，在授權審批控制和會計制度控制上存在嚴重缺陷。

三、國庫集中支付下加強預算單位內控建設的對策

1.創建預算單位良好的內控環境

（1）完善內部控制制度，科學合理地設置崗位。我國應當建立健全國庫集中支付內控機制，構建科學化精細化的制度體系。預算單位要結合國情和自身單位的特殊性不斷完善預算單位的內部控制制度，實行內部責任追究制來加強法律、制度對各部門間的監督效力；設置崗位時要明確崗位職責，例如財政資金支付的每個關鍵崗位和環節必須相互牽制，決策與執行應相互分離。各崗位之間要相互制衡、相互監督，共同推進預算單位內控建設工作。我單位國庫支付中心人員是由原會計核算中心經機構改革后合并的，對預算單位的經濟業務、開支標準比較熟悉，應利用自己的專業技能，通過業務走訪或針對重要業務向單位提出完善內控制度的建議，規范單位的開支行為，確保“三公浪費”和“八項規定”制度的貫徹落實。

（2）強化內控意識，提高內控建設的重視程度。預算單位的領導要以身作則，首先承擔起內控建設執行情況的首要責任。只有預算單位提高內控建設的重視程度才能真正落實內控制度，并以此為效能工作的突破口，提高預算單位的服務質量和工作效率。

（3）完善人力資源政策，建立工作人員的績效考評體制。強化預算單位招聘流程，綜合考慮個人的能力素養；加強預算單位內部人員培訓工作，不斷提高財務人員的綜合素質和專業勝任能力；創建工作人員的崗位激勵機制，促進工作人員認真履行工作職責。強化文化建設工作，為創建內控建設提供更優的內、外部環境，提高預算單位整體的凝聚力。

2.建立風險評估機制，有效防控重大風險的發生

首先，要提高預算單位的風險防控意識，建立和完善風險預警系統并全程監測，在監測到有風險潛在因素的時候加以防范，制定出最優的防控措施，將可能發生的風險損失降到最低；其次預算單位還要設立風險評估機構和完善風險評估機制，這樣可以有效的識別、防控和規避有關重大風險，同時借鑒企業單位的風險分析方法解決預算單位自身的風險問題；再次，預算單位要加強預算管理，將預算控制和資金收付過程結合起來，嚴格按照國庫支付的規定分別執行財政直接支付和財政授權支付制度，確保收支的合法合規；最后，推行崗位責任制，加強預算單位內部的整頓力度，保證各項資料真實和完整，防止徇私舞弊，堅決抑制預算單位內部工作人員的經濟犯罪行為和貪污腐敗的現象發生。

3.健全管理信息系統，加強信息的溝通協調

建立并完善預算單位內部報告制度，國庫支付中心或預算單位財務人員應以書面形式向單位的領導者反映資金結構、財務狀況和資金配置等情況，為預算單位提供最真實的信息資源，保證信息之間的有效溝通；預算單位還要建立反舞弊制度，面對無法回避的徇私舞弊的情況要明確崗位責任制，建立有效的舉報投訴制度和舉報人保護制度，注重各部門之間的信息溝通，公正嚴明的調查和處理與舉報有關的人和活動事項；預算單位要充分發揮內控信息化系統的有效作用，將單位的控制措施嵌入信息系統，一方面可以保證預算單位內部的信息質量，促進各部門之間以及和社會群眾的交流和互動，另一方面還可以打破傳統單一的溝通方式（面對面式溝通），極大縮減了時間成本、溝通成本，使單位內部的信息溝通更加便捷，提高了信息溝通的效率。

4.整合審計資源，完善內部監督

預算單位要注重審計資源的重新整合，加強監督制約機制的實施。善于利用預算單位外部監督機構（審計局、稅務局和財政局等）的檢查結論形成單位內部強有力的監督共同作用力，提高預算單位內部監督的工作效率，特別是將國庫集中支付方式和這兩年提出的財政績效考評方法相結合，能有效地把事前設計的目標、事中執行的過程、事后實現目標的程度有效結合起來進行考評，對于約束預算單位的支出隨意性、規范預算單位的開支范圍，促進單位履行職責，盤活財政資金具有深遠的意義；加強預算單位內部控制的再審計機制，內部審計是對預算單位內部預算執行的再控制過程，可以有效履行預算單位管理者的職責，使其真正發揮內部控制的監督作用，對預算單位的內控建設起積極主導的作用。預算單位的內部和外部審計作用形成一股作用合力共同致力于我國預算單位的內控建設工作，二者通過相互配合形成預算單位的鏈條式審計監督，為預算單位內控建設提供有力的監督保障。

5.建立內部控制評定機制，保證控制活動的順利開展

（1）貫徹落實全面預算管理。預算單位應該強化預算編制環節和預算執行環節兩個方面的工作：編制預算環節是要擴大預算的部門和范圍，實現全部門的全部經濟事項都編制到單位的預算中；預算執行環節就是要求預算單位嚴格執行國庫集中支付制度，進一步規范預算單位的資金管理工作，加強預算的約束力，增強預算單位整體的法制意識，防止出現集體違規違紀的舞弊現象。

（2）規范會計核算，建立嚴格的資產盤查制度。預算單位要定期和不定期的對內部資產進行清查，及時掌握資產的實際動態信息，做到賬賬相符、賬實相符和賬證相符。國庫支付中心應嚴格把關預算單位開支的“送審”環節，認真審核會計科目和原始憑證，確保憑證的合法性、合規性、完整性，并制定出對經濟活動全程跟蹤管理的措施。目前要求預算單位實施的公務卡結算制度就是很好的現金管理和監督財政預算實施的最佳方式之一，對于提高費用支出的透明度和推進預算單位的內控建設都有積極的影響力。

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