完善高校國庫集中支付制度的有效對策

胡玲玲

摘要：高校進行國庫集中支付改革，對增強財政部門監(jiān)管財政資金使用的力度、促使高校提升預算及財務管理水平、提高財政資金使用效率等方面都具有重大意義。近幾年來的實踐表明，對高校進行國庫集中支付改革有其可行性和必要性，但此項改革給高校財務資金管理、會計核算體系帶來了重大變革，在實踐過程中也出現(xiàn)了一些問題。本文旨在揭示高校在實施國庫集中支付制度進程中遇到的問題，并提出解決對策。

關鍵詞：高校 國庫集中支付 對策

隨著國庫集中支付在高校的改革不斷深入，國庫集中支付對資金劃撥流程進行了重大變革，由原來的逐層撥付變?yōu)樵O置國庫單一賬戶實現(xiàn)對資金的統(tǒng)一劃撥。實踐表明，該制度實施對加強高校財政資金使用的監(jiān)管，化解高校的財務風險有積極作用，能夠使得財政資金得到更高效的使用。但不可否認的是，該項改革也造成了諸如高校借貸能力下降、資金撥付與使用脫節(jié)等一系列問題。為進一步深入高校國庫集中支付改革，有關部門和各高校應當著力解決該制度在高校推進過程中顯現(xiàn)的矛盾和問題，以期更高效率地應用國庫集中支付，使財政資金使用效益最大化。

一、高校實施國庫集中支付制度現(xiàn)存問題

（一）高校財務自主權削弱，借貸能力下降

不斷擴大的招生規(guī)模，使得各大高校對基礎設施、實驗設備、人才引進等的需求也日漸提高，各高校紛紛建立新校區(qū)，擴大外延。近年來高校收入增加明顯，但仍不能滿足其自身高速發(fā)展的要求。因此，許多高校選擇與銀行合作，通過借貸的方式解決其資金缺口。在改革實施之前，高校擁有自有賬戶且具有收費權，穩(wěn)定的收入使得各高校較容易獲得商業(yè)銀行貸款，貸款成本也較低。在這種“銀校合作”的模式下，各高校基礎建設和各方面教學經(jīng)費能夠得到及時供應，為高校的正常運行和發(fā)展提供了保障。

國庫集中支付制度實施后，所有財政性資金均由國庫集中支付，高校依照規(guī)定設置零余額賬戶，并按照審批通過的用款計劃使用財政資金，未上報用款計劃的資金則存放于國庫中，高校無權使用或調配。這使得高校向銀行取得貸款的能力減弱，增加了高校的籌資壓力，提高了高校的借貸成本。資金的短缺使得高校無法實現(xiàn)資金的合理調度，降低了資金的使用效益，阻礙了高校自我發(fā)展目標的實現(xiàn)。

（二）對高校會計核算系統(tǒng)提出挑戰(zhàn)

如前所述，國庫集中支付制度的實施，改變了高校的賬戶設置并對財政資金的撥付方式進行了重大變革。這對高校的會計核算提出了挑戰(zhàn)。

1.基建資金管理問題。按照《賬戶管理辦法》的要求，基建資金必須進行專戶管理。因此，在國庫集中支付改革之前，我國高校在進行會計核算時基建財務通常獨立于事務性財務單獨核算。進行國庫集中支付改革后，由于每個單位只能設置一個零余額賬戶，而零余額賬戶又是一個虛擬賬戶，不能像專用賬戶劃撥資金。這就使得基建資金不能進行專戶管理。這給國庫操作員的對賬工作帶來了很大的不便，易發(fā)生錯誤。

2.會計信息失真。按照國庫集中支付制度，預算單位應當設立“零余額賬戶用款額度”“財政應返還額度”等賬戶，并反映在資產(chǎn)負債表中，其中“財政應返還額度”還會作為凈資產(chǎn)反映在事業(yè)結余中。但實際上，這些用款額度并不是真正的資金，而是一種用款權限，真正的資金存放于國庫，并不服從高校使用和調配，這就造成了會計信息失真。

（三）資金撥付與資金使用脫節(jié)，制約高校支出安排

零余額賬戶適應國庫集中支付制度的要求，對高校使用財政資金的流程進行了嚴格規(guī)定。高校的財政資金使用計劃必須通過審批，才能夠使用預算指標。但由于審批程序復雜，而基建項目和科研項目是不間斷進行的，其支出具有及時性和便捷性的要求。這就導致了高校資金無法及時到位，資金撥付與使用脫節(jié)，影響了高校教學事務的正常開展。此外，某些專項追加預算不能及時下達使得項目無法正常實施，也造成了高校年末財政資金結余多，降低了資金的使用效率。最后，部分高校為避免本年撥款結轉到下年，往往盲目請款，導致虛構支出，浪費資金，違背了財政撥款的最初目的。

（四）預算管理難度加大

高校與其他事業(yè)單位不同，其預算管理具有院校特有的特征，如收入來源多元化，教學事務復雜多變，很難達到國庫直接支付制度所要求的預算管理與財政預算等同。因此，高校在進行預算管理時表現(xiàn)出了對國庫直接支付制度的不適應。具體有如下表現(xiàn)：

1.預算調控難度增大。實行改革之前，高校的預算內外資金均存放于自己的賬戶，高校無需經(jīng)上級主管部門及財政部門批準即可進行資金調度、控制及預算指標的調整追加。財政部門對高校的預算資金進行事后監(jiān)督，控制支出預算總額。國庫集中支付制度實施后，財政部門加大了對預算執(zhí)行的監(jiān)督力度，實行事前和事中監(jiān)督，力圖對每筆支出進行控制。每筆支出都要與特定的預算項目對應，預算支出渠道一旦確定不得隨意更改。這就為高校調整和追加預算帶來不便。特別是當高校面臨突發(fā)情況時，很可能由于調整程序繁瑣、批復時間滯后等原因致使資金調整不及時，高校無可用資金。目前我國高校處于加速發(fā)展的關鍵時期，經(jīng)常會出現(xiàn)一些預想不到的狀況，預算也呈現(xiàn)出變動性。因此，改革對高校的預算調控帶來了挑戰(zhàn)。

2.預算編制的科學性、規(guī)范性和準確性欠缺。高校的預算編制具有特別之處。例如其收入因招生計劃、學生報到率和繳費率情況的不同而有所不同，具有較大的不確定性，另外教學支出的項目繁多、核算復雜。這使得高校在進行預算編制時，很多項目資金無法準確預計，而是采取籠統(tǒng)估計的方式確定。因此，在改革推行實行之前，高校在進行預算編制時多數(shù)實行“大收大支”的預算財務制度，這種預算編制制度能夠考慮到項目之間相互調用款項等現(xiàn)象，給高校調用資金帶來便利，但不可避免地這也使得校內預算與部門預算無法完全吻合。

國庫集中支付制度要求高校在編制預算時將資金來源和支出項目一一對應，并區(qū)分預算內、外資金。部門預算是實行國庫集中支付的基礎，其準確性、科學性和規(guī)范性十分重要。而就目前情況看，高校的預算編制還無法適應這一要求。

二、進一步完善高校國庫集中支付制度的對策

（一）提高財務管理水平，尋找融資渠道

進行國庫集中支付改革后，高校的銀行賬戶設置、財務及資金管理模式和資金支付方式等都發(fā)生了很大的變化。因此，在高校推行國庫集中支付制度的進程中，應當格外重視銀行、高校及財政部門之間的交流。這樣，才能夠使得高校提高國庫直接支付下的財務管理水平，使得財政資金得到更高效的利用。

為形成財政、銀行、高?；訖C制，應當注意以下幾點：首先，高校應當與銀行建立良好的關系。高校在編制預算時，要把如何償還銀行貸款考慮進來。只有及時償還貸款，才能增加銀行對高校放貸的信心，維護與銀行的關系。另外，銀行也應當改變觀念，配合高校的資金需求維持良好的銀校關系。其次，高校應當對相關制度進行調整，使之能夠適應國庫集中支付制度改革，為財務工作的順利進行提供保障。再次，國家應當加大對高校的支持力度，協(xié)調財政、銀行、高校之間的關系，促進良好的銀校關系的形成，與此同時，適當加大撥款力度，疏通高校融資渠道，減緩其資金壓力。最后，高校預算管理具有特殊性，應當靈活把握其賬戶開設。劃分不同情況處理零余額賬戶與高校自有賬戶之間資金的劃撥。

（二）調整會計核算模式，使之與國庫集中支付相適應

只有將會計核算系統(tǒng)與國庫集中支付系統(tǒng)統(tǒng)一起來，才能實現(xiàn)高校會計核算制度與國庫集中支付制度的無縫銜接。這就需要建立一整套既能夠滿足會計核算要求又符合國庫集中支付制度的平臺，這樣能夠使工作量降低，方便統(tǒng)一管理，提高資金使用效率。目前，國庫集中支付仍處在改革階段，無法達到上述水平。在現(xiàn)階段，為使得高校會計核算能夠更好地適應國庫集中支付制度的要求，各高校應當總結改革以來出現(xiàn)的問題，分析原因，并結合本單位會計核算的特點，對會計核算體系進行一些修改。如設置與國庫直接支付制度相適應的科目，調整會計崗位設置，重視對零余額賬戶的管理，對現(xiàn)金及收支核算進行明確規(guī)定。具體應當從以下幾個方面進行：

1.完善會計核算系統(tǒng)。首先，增設與國庫集中支付相適應的科目，如財政應返還額度、零余額賬戶用款額度等。其次，要解決貸款歸還、基建撥款等的核算問題。最后，對會計崗位進行適應性調整，注重國庫集中支付系統(tǒng)的操作人員參與整個預算到結算的過程，使用款計劃嚴格按照預算執(zhí)行。

2.提高會計人員素質。國庫集中支付作為一項新業(yè)務，高校會計人員在處理上時難免會遇到一些問題。高校應當對相關崗位的人員進行有針對性的培訓，使他們更快更好地了解國庫集中支付對會計核算的要求，熟悉其原理及流程，盡快掌握其操作方式。提高相關人員素質是國庫集中支付進一步推行的保證。

（三）提高資金使用效益

如前所述，財政資金的撥付與使用脫節(jié)對高校支出安排造成不便。財政和高校應當加強交流，科學的制定支出計劃、提高審批效率，在雙方的努力下不斷提高資金使用效益。

1.完善資金運行計劃的制定。目前來看，多數(shù)高校的資金運行計劃相對粗放，無法合理地指導和反映教學事務的實施。這在一定程度上使得高校在需要資金時無法及時到位，增加了高校的資金壓力。因此，高校應當完善資金運行計劃的制定。力求編制的運行計劃能夠全面、準確地反映高校的資金需求，保證高校資金能夠及時到位，為高校安排教學活動提供支持。

2.簡化審批流程，提高效率。相關部門應當給予高校一定的支持，由于高校事務的特殊性，對審批效率有更高的要求，如果審批結果不能及時下達很可能會延誤項目的開展。因此，在確保審批質量的前提下，應當優(yōu)化審批流程，提高審批效率，確保資金撥付的及時性，保證教學工作的正常開展。

3.完善國庫直接支付制度。在高校推行國庫直接支付的過程中，適時對該制度進行小幅調整，使之更符合實現(xiàn)提高高校財務管理水平目標的要求。例如，為使得國庫集中支付系統(tǒng)真正做到快捷高效、零余額賬戶發(fā)揮最大效用、緩解高校資金壓力，在財政專項資金尚未下達時，適當放寬對用基本戶資金墊付非財政直接支付項目的限制。

4.完善國庫集中支付系統(tǒng)。相關部門及高校應當加快建立和完善國庫直接支付系統(tǒng)的進程，盡快實現(xiàn)財政、銀行、高校之間的實時交流，促進三者互動機制的形成，合力解決高校資金困難，使得高校財政資金得到更高效的使用。

（四）增強預算管理力度

國庫集中支付的起點是部門預算，部門預算的規(guī)范程度對其執(zhí)行具有重大影響。就我國高校的總體情況來看，預算的科學性、規(guī)范性還不能達到國庫集中支付的標準。高校應當加強預算管理意識，提升自身的預算管理水平，使高校的正常運轉資金得到有力保障。首先，將資金按照其來源和性質劃分為基本支出及項目支出，并分別進行核算，細化預算的編制。其次制定合理科學的預算定額及指標體系，并準確、及時地報送預算執(zhí)行情況及執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的問題，逐步推進全面財政預算。最后，重視預算分析，嚴格控制預算追加，堅決抵制無預算、超預算支出。

三、結語

高校財務管理的特殊性，使得高校的會計核算與國庫集中支付出現(xiàn)種種不適應現(xiàn)象。加之預算及財務管理水平無法達到要求的標準，在高校推進國庫集中支付，雖然對高校財務管理水平提升產(chǎn)生了積極影響，但也出現(xiàn)了各種各樣的問題。財政資金的使用與撥付脫節(jié)，影響了高校教學教務活動的正常展開，降低了資金的使用效率，甚至造成資金的浪費。這與改革的初衷是不一致的。但改革不是一蹴而就的，財政改革關乎我國社會經(jīng)濟生活的諸多方面，更不能急于求成。只要我們在改革的過程中及時總結出現(xiàn)的矛盾及問題，深入分析其原因，提出解決對策，并加快財政、銀行、高校三方互動機制的形成，給予高校適當?shù)淖灾鳈?，尊重高校辦學規(guī)律，高校的財務管理工作就會不斷向著規(guī)范、科學的方向前進，高校的國庫集中支付改革也會不斷向著健康、良性的方向發(fā)展。J

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