高校債務(wù)中存在的問題與對策研究

楊建勇

（四川外國語大學(xué)計(jì)劃財(cái)務(wù)處 重慶）

進(jìn)入21 世紀(jì)以來，高等教育進(jìn)入快速蓬勃發(fā)展時(shí)期，在財(cái)政資金投入不足、增長機(jī)制不完善的情況下，為滿足高校擴(kuò)招需要，各高校開始紛紛利用銀行貸款進(jìn)行大規(guī)模建設(shè)，多年累積下來，貸款規(guī)模不斷增長，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2010 年債務(wù)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到近8000 億元，隨著還貸高峰的到來，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日漸顯現(xiàn)，為妥善解決高校債務(wù)問題，國家財(cái)政部教育部于2010 年出臺了《關(guān)于減輕地方高校債務(wù)負(fù)擔(dān) 化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》（財(cái)教〔2010〕568 號），高校債務(wù)化解取得了一定成效，如沿海發(fā)達(dá)地區(qū)高校通過中央財(cái)政和地方財(cái)政扶持，債務(wù)基本下降到合理水平，而欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)高校由于建設(shè)起步晚、地方財(cái)力有限等客觀因素，多數(shù)高校仍保有大規(guī)模債務(wù)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然非常高，由此可見，高校債務(wù)較長時(shí)期內(nèi)仍然是高等教育面臨的重大財(cái)務(wù)難題。

為化解高校存量債務(wù)，控制新增債務(wù)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)高校持續(xù)健康發(fā)展，本文通過對高校債務(wù)成因進(jìn)行深入分析，從高校債務(wù)相關(guān)主體角度，提出化解高校債務(wù)的思路，以期為有效解決高校債務(wù)問題提供參考。

一、高校債務(wù)中存在的問題

1.高校債務(wù)增長過快、體量大

除擴(kuò)招帶來的高校規(guī)模擴(kuò)張過快是導(dǎo)致高校巨額債務(wù)的原因之外，國家及地方政府長期以來對高等教育的財(cái)政投入缺位也是高校債務(wù)規(guī)模快速增長的主要因素。2002 年，高校債務(wù)規(guī)模官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為88 億元，2007 年時(shí)任教育部部長周濟(jì)在新聞發(fā)布會(huì)上表示，高校債務(wù)規(guī)模為2000 多億元，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2010年高校債務(wù)規(guī)模已達(dá)8000 億元，較2002 年增長了近90 倍，高校負(fù)債增長非常迅速，體量也非常大。

2.高校債務(wù)結(jié)構(gòu)不盡合理

高校債務(wù)不僅體現(xiàn)在龐大的規(guī)模上，還體現(xiàn)在負(fù)債結(jié)構(gòu)不合理帶來的巨大壓力，由于高校集中擴(kuò)張，負(fù)債來源主要為銀行等金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)受宏觀金融貨幣政策影響，多數(shù)高校短期流動(dòng)資金貸款較多、長期項(xiàng)目貸款相對較少，表現(xiàn)為貸款時(shí)間短、流貸多的債務(wù)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，這為后期債務(wù)還款埋下了潛在的風(fēng)險(xiǎn)，截止目前，部分高校已經(jīng)出現(xiàn)到期還款困難或不斷借新還舊的狀況，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇。

3.高校債務(wù)成本高

21 世紀(jì)初的十年是高校發(fā)展的黃金十年，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，80%的高校在此期間完成了規(guī)模擴(kuò)張和提檔升級，但這十年也是高校債務(wù)突飛猛進(jìn)的十年，銀行及社會(huì)融資成本也一漲再漲，根據(jù)央行公布同期銀行基準(zhǔn)利率統(tǒng)計(jì)，以五年期以上長期貸款為例，2002 年基準(zhǔn)利率為5.76%，2007 年最高時(shí)已經(jīng)達(dá)到7.83%，加之在擴(kuò)張期間多數(shù)高校受制于自身辦學(xué)狀況及國家金融政策，貸款利率均有不同程度上浮，以重慶市某高校為例，每年需支付銀行貸款利息近5000 萬元，當(dāng)年利息支出已經(jīng)占到當(dāng)年學(xué)校收入總量的12.50%，占事業(yè)收入的比例高達(dá)45%，社會(huì)融資成本的逐年增加進(jìn)一步加大了高校債務(wù)融資成本。

4.高校債務(wù)償還能力嚴(yán)重不足

高校規(guī)模擴(kuò)張以后，辦學(xué)規(guī)模穩(wěn)定，學(xué)校收入總量也難再突破，在財(cái)政投入有限的情況下，單純依靠高校自身消化累積債務(wù)顯然不可能，由于償債能力嚴(yán)重不足，不能按期歸還到期貸款，高校不得不借新還舊或是鋌而走險(xiǎn)尋求其他風(fēng)險(xiǎn)較高的如向中介機(jī)構(gòu)融資償還貸款，這無疑進(jìn)一步加劇了高校債務(wù)狀況的惡化。

截至2012 年央行基準(zhǔn)利率調(diào)整情況統(tǒng)計(jì)表

二、高校債務(wù)成因分析

1.政府或教育主管部門監(jiān)管缺位

《中華人民共和國高等教育法》第十三條規(guī)定，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國高等教育事業(yè)，政府作為高等教育法律意義上的辦學(xué)主體，履行對高等教育發(fā)展的監(jiān)管義務(wù)，然而，高校在擴(kuò)張期間一些脫離自身發(fā)展實(shí)際的諸如項(xiàng)目審批手續(xù)不齊，盲目上工程，貪大求全，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等做法卻沒有得到政府及相關(guān)主管部門的有效監(jiān)管或約束，導(dǎo)致高校出現(xiàn)短期過度投資和過度貸款行為，政府監(jiān)管缺位是導(dǎo)致高校背負(fù)巨額債務(wù)的重要原因之一。

2.政府對高等教育投入體制不健全

《中華人民共和國高等教育法》第六十條明確規(guī)定，國家建立以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制，使高等教育事業(yè)的發(fā)展同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的水平相適應(yīng)。然而，政府并沒有完全履行高等教育法所規(guī)定的義務(wù)，2007 年9 月12 日，時(shí)任教育部部長周濟(jì)在新聞發(fā)布會(huì)上說：高等學(xué)校的基本建設(shè)大大加強(qiáng)，固定資產(chǎn)增加了很多，在這個(gè)過程中我們現(xiàn)在的賬面固定資產(chǎn)大概是5000 億 在這5000 多億資產(chǎn)的形成過程中，國家基本建設(shè)財(cái)政收入大概500多億。全國高等教育擴(kuò)張期間，政府的投入遠(yuǎn)沒有跟上高等教育發(fā)展的步伐，另外，2014 年高等教育行業(yè)分析報(bào)告也指出，我國教育行業(yè)經(jīng)費(fèi)投入占GDP的比重仍然不足，特別是國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例一直沒有達(dá)到4%的要求，由此可見，很長時(shí)期內(nèi)政府對高等教育投入體制不健全，投入經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足直接導(dǎo)致高校不得不另辟它徑籌措辦學(xué)資金，導(dǎo)致高校舉借大量債務(wù)。

3.高校擴(kuò)張過快，缺乏有效的財(cái)力支撐

全國高等教育迎來擴(kuò)招重大發(fā)展機(jī)遇期間，各高校爭先恐后大力擴(kuò)張，卻忽略了自身財(cái)力。一是高校存在項(xiàng)目論證不充分，不切實(shí)際的貪大求全、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；二是學(xué)校沒有將投資計(jì)劃與財(cái)力有效的結(jié)合，以重慶某高校為例，校區(qū)擴(kuò)建期間累計(jì)投入經(jīng)費(fèi)近10 億元，年均投入1.25 億元，而該校在此期間年均收入不過3 億元，年度投資收入比達(dá)到驚人的40%，其擴(kuò)張投入大大超出其財(cái)力，高校對自己財(cái)政能力估計(jì)不足，不切實(shí)際的盲目突擊投資其實(shí)當(dāng)時(shí)在全國高校是一種普遍現(xiàn)象，這也是導(dǎo)致高校債務(wù)攀升，甚至一度爆發(fā)吉林大學(xué)債務(wù)危機(jī)的主要原因。

4.銀行等金融機(jī)構(gòu)對高校還款能力預(yù)期過高或盲目樂觀

作為最直接的利益相關(guān)者，銀行的融資政策導(dǎo)向也是導(dǎo)致高校債務(wù)形成的重要原因，銀行對高校還貸能力的評估是建立在"高校有政府兜底，行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)低"這一主觀預(yù)期，而非基于高校財(cái)政能力的實(shí)際預(yù)測，直接導(dǎo)致銀行肆意放貸行為，加速了高校債務(wù)的積聚。

5.社會(huì)力量給予高等教育發(fā)展的支持太少

從全球公辦高等教育發(fā)展情況看，社會(huì)捐資一直是高等教育發(fā)展重要經(jīng)費(fèi)補(bǔ)充來源，但在我國，社會(huì)力量對高校支持輔助卻作用非常小，以重慶為例，獲得捐資最多的高校，其平均獲得社會(huì)捐資也不過1000 多萬元，多數(shù)高校甚至不足100 萬元，而在高等教育發(fā)展成熟的國家，社會(huì)力量對高校發(fā)展的輔助作用是非常明顯的，其獲得經(jīng)費(fèi)比例已經(jīng)占到高校當(dāng)年收入總額的10% 30%。

三、化解高校債務(wù)路徑探析

目前高校的債務(wù)有政府投入不足的原因，有學(xué)校盲目擴(kuò)張、貪大求全的原因，也有銀行審查不嚴(yán)，肆意放貸的原因。因此，高校債務(wù)問題的解決要信賴于政府、學(xué)校和銀行三方。

1.加大政府扶持力度

就高校資金來源結(jié)構(gòu)看，財(cái)政撥款依然是高校資金主要來源，政府應(yīng)進(jìn)一步加大撥款力度，一方面可通過加大債務(wù)化解專項(xiàng)資金扶持、進(jìn)一步提高生均撥款標(biāo)準(zhǔn)、提高財(cái)政貼息比率等方式加大教育經(jīng)費(fèi)投入，實(shí)踐政府對教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP 4%的承諾，爭取達(dá)到國際平均5 %的標(biāo)準(zhǔn)，即時(shí)高校債務(wù)負(fù)擔(dān)必將隨著經(jīng)費(fèi)投入增長而下降。另一方面，政府可針對高等教育資金困境，制定適用特定條件、特定時(shí)期的優(yōu)惠扶持政策，如政府放開對高校土地置換的約束，減輕或減免高校預(yù)算外創(chuàng)收資金稅收負(fù)擔(dān)，設(shè)立政府債務(wù)化解專項(xiàng)資金等，利用多種路徑化解高校存量債務(wù)。

2.加大政府監(jiān)管力度

根據(jù)對重慶市高校債務(wù)情況調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，基本建設(shè)是導(dǎo)致高校背負(fù)巨額債務(wù)的最主要原因，并且我們發(fā)現(xiàn)，各高校由于基本建設(shè)經(jīng)驗(yàn)不足、專業(yè)人才短缺等客觀原因，普通存在基本建設(shè)項(xiàng)目論證不充分，項(xiàng)目投資及融資審批監(jiān)管缺位等情況，以重慶某高校為例，基建項(xiàng)目立項(xiàng)概算6.17 億元，而實(shí)際竣工結(jié)算時(shí)支出達(dá)10.05 億元，超概達(dá)到62.88%，而超概并沒有進(jìn)行論證和辦理相關(guān)審批程序，因超概而新增加的建設(shè)貸款也沒有主管部門審批。由此可見，政府及相關(guān)主管部門在高校新增債務(wù)項(xiàng)目及新增債務(wù)過程中監(jiān)管有所缺位，放縱了高校的辦學(xué)自主權(quán)，政府應(yīng)加大對高校重大投、融資項(xiàng)目的審批及監(jiān)管，適度控制高校辦學(xué)自主權(quán)，控制高校新增債務(wù)。

3.強(qiáng)化高校辦學(xué)主體地位

一方面，高校作為主要辦學(xué)主體，要增強(qiáng)責(zé)任意識，要牢固樹立依賴自身還債的思想，摒棄政府"兜底"的依賴思想，高校債務(wù)的化解很大程度上要依賴于高校自身，高校應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)債務(wù)管理，增收節(jié)支，做好還款預(yù)算，將債務(wù)償還作為一項(xiàng)長期的事業(yè)來抓，逐步消化債務(wù)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，高校自身要增加財(cái)務(wù)意識和風(fēng)險(xiǎn)意識，高校應(yīng)加強(qiáng)對新增貸款項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性論證，特別是在編制學(xué)校五年發(fā)展規(guī)劃時(shí)，一定要將學(xué)校財(cái)務(wù)收支計(jì)劃與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來，力爭做到學(xué)校財(cái)力可有效支撐學(xué)校發(fā)展，實(shí)現(xiàn)互為支撐、互為發(fā)展的良性局面。

4.銀行等金融機(jī)構(gòu)在高校債務(wù)化解過程中應(yīng)予以積極配合

一方面，作為高校債務(wù)最大的受益者，銀行等金融機(jī)構(gòu)對于高校巨額債務(wù)的形成，有不可推卸的責(zé)任，因此在高校債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整和償還貸款過程中，銀行應(yīng)在貸款利息優(yōu)惠、貸款期限、流動(dòng)資金周轉(zhuǎn)等方面予以大力支持，加快高校債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整、降低高校融資成本，從而緩解學(xué)校債務(wù)壓力，幫助高校盡早消化債務(wù)。另一方面，對于貸款量大，中長期內(nèi)還款能力嚴(yán)重不足的高校，銀行等金融機(jī)構(gòu)應(yīng)配合地方政府搭建融資平臺，將貸款通過置換打包給一個(gè)或多個(gè)銀行，將貸款期限延長至10 30 年，以使在較長的時(shí)期內(nèi)高校收支結(jié)余能覆蓋債務(wù)本息，從而緩解高校短期償還壓力，實(shí)現(xiàn)最終消化債務(wù)的目標(biāo)。

5.爭取社會(huì)資金化解高校債務(wù)

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，美國、英國和法國等國家公立大學(xué)，每年接受社會(huì)捐資辦學(xué)經(jīng)費(fèi)占學(xué)校收入總量的比例為10% 30%，而我國目前還不到5%，作為高等教育資源最大的受益者，社會(huì)對高校的回饋顯然是不夠的，各高校一是要加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作，積極尋找社會(huì)增資項(xiàng)目，另一方面要加強(qiáng)與社會(huì)機(jī)構(gòu)的合作與交流，爭取社會(huì)對高校的支持，爭取社會(huì)資金化解高校債務(wù)。

1.孟衛(wèi)東.普通高校貸款建設(shè)問題研究.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2008.

2.唐萬宏.論政府在化解高校債務(wù)中的責(zé)任與作用.中國高教研究，2010(2).

3.田恒平. 中國高校債務(wù)狀況的調(diào)查分析.北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2013(2).