四川藏區(qū)扶貧項目對農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的影響研究

吳杰　鄒嬌　方雅蕊

摘 要：隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、改變城鄉(xiāng)二元體制等觀念的提出，農(nóng)村社區(qū)作為一個嶄新的話題被呈現(xiàn)出來。在西部大開發(fā)大背景下，四川藏區(qū)農(nóng)村地區(qū)在一大批扶貧項目的支撐下也開展了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。本文旨在通過對扶貧政策實施前后藏區(qū)農(nóng)村的變化，探討藏區(qū)扶貧項目與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)更好結(jié)合的出路。

關(guān)鍵詞：四川藏區(qū)；扶貧項目；農(nóng)村社區(qū)；影響研究

1 研究的背景

（一）農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展歷程

我國歷史上長期以來是一個大一統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，新中國成立以后，我國開始了艱難的工業(yè)化歷程，逐步形成城市與鄉(xiāng)村在生產(chǎn)發(fā)展、行政管理、生活物資供應(yīng)、公共產(chǎn)品供給等方面的分離狀態(tài)，并通過體制化的方式予以固定，最終形成了計劃經(jīng)濟體制下的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)推動了我國綜合國力和經(jīng)濟實力的快速增長，但卻沒有改變城鄉(xiāng)二元體制，城鄉(xiāng)差距越來越大。與城市居民相比，農(nóng)村居民在生活基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障體系、勞動就業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生等各方面長期得不到與其相同的國民待遇。因此，加大對農(nóng)村發(fā)展的投入，突破城鄉(xiāng)二元體制的困境變得十分迫切。

2005年，黨的十六屆五中全會建設(shè)和諧社會的決議中，首次提出了要建立農(nóng)村社區(qū)。2006年，黨的十六屆六中全會首次提出了“積極推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”的要求。2007年，黨的十七大報告進一步提出，要“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”和“全面開展城市社區(qū)建設(shè)，積極推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”。黨的十七屆三中全會、十八大和十八屆三中全會都對推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提出明確要求。2015年，黨中央發(fā)布《關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見》，這是中央層面下發(fā)的第一個推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的政策文件，肯定了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗試點工作的初步成效，指出了深化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點的基本方向。

（二）農(nóng)村社區(qū)的概念

農(nóng)村社區(qū)是相對于傳統(tǒng)行政村和現(xiàn)代城市社區(qū)而言的，指聚居在一定地域范圍內(nèi)的農(nóng)村居民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式基礎(chǔ)上所組成的社會生活共同體[1]。農(nóng)村社區(qū)在人口規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會保障方面相對于傳統(tǒng)的自然村落和社隊村組制有著顯著的提升，是一個相對完善的社會結(jié)構(gòu)。

農(nóng)村社區(qū)具有以下特點：一是以農(nóng)村居民為主體。農(nóng)村居民是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)者，是農(nóng)村社區(qū)存在的基礎(chǔ)；二是基礎(chǔ)設(shè)施完善，能夠滿足農(nóng)村居民生活和生產(chǎn)和需求；三是公共服務(wù)全面覆蓋，能滿足農(nóng)村居民的發(fā)展需求，維護居民與之密切相關(guān)的利益；四是居住環(huán)境優(yōu)美，社區(qū)內(nèi)規(guī)劃設(shè)計科學(xué)，社區(qū)綠化、美化顯著，居民環(huán)保意識較強；五是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，多種生產(chǎn)方式并存，使社區(qū)能有效組織、協(xié)調(diào)、管理生產(chǎn)經(jīng)營活動。

（三）四川藏區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要性

目前，就我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)狀況而言，東部地區(qū)借助其經(jīng)濟較發(fā)達優(yōu)勢，走農(nóng)村小城鎮(zhèn)化道路，其農(nóng)村社區(qū)建設(shè)取得了一定成效。在其農(nóng)村城鎮(zhèn)化的過程中，許多農(nóng)村將原本散居的村民遷入統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的小城鎮(zhèn)居住，改善了公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，提高了公共服務(wù)水平，提升了城鎮(zhèn)化后的居民生活質(zhì)量[2]。但在我國中、西部大部分欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)，其社區(qū)建設(shè)還面臨著諸多困難和問題，尤其是位于我國經(jīng)濟水平落后的西部四川藏區(qū)農(nóng)村地區(qū)，由于受特定的地理環(huán)境、歷史文化等因素的制約，成為了典型的“老、少、邊、窮、苦”為一體的整體貧困地區(qū)[3]。四川藏區(qū)農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展水平極低。在基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、勞動就業(yè)等方面，四川藏區(qū)農(nóng)村地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于我國大部分地區(qū)。

而四川藏區(qū)作為我國第二大藏區(qū)，區(qū)內(nèi)農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋壤^80%，四川藏區(qū)農(nóng)村的開發(fā)建設(shè)將關(guān)系到整個藏區(qū)的發(fā)展和穩(wěn)定。藏區(qū)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，是解決農(nóng)牧民生產(chǎn)生活問題的有效途徑，有利于推進地區(qū)的教育普及，完善就業(yè)機制，建立社會福利制度，推動藏區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。藏區(qū)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，是我國縮小地區(qū)差異、縮小城鄉(xiāng)差異的重要一環(huán)，是我國建設(shè)社會主義新農(nóng)村的關(guān)鍵部分，是藏區(qū)維穩(wěn)與發(fā)展的重中之重。

2 扶貧項目在四川藏區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的作用

四川藏區(qū)農(nóng)村建設(shè)作為四川藏區(qū)扶貧開發(fā)的重點，新世紀(jì)以來的扶貧政策，在四川藏區(qū)農(nóng)村建設(shè)中起到了至關(guān)重要的推動作用。

（一）扶貧項目落實前的四川藏區(qū)農(nóng)村

藏區(qū)解放后，藏區(qū)人民打破了封建農(nóng)奴制的壓迫，生活水平有了顯著的提高，但其生產(chǎn)生活方式本質(zhì)上并沒有多大的改變，由于海拔、氣候上的制約，四川藏區(qū)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展受到了極大阻礙。牧民以靠天養(yǎng)畜、逐水草而居的游牧生活，這種生產(chǎn)生活方式對自然形成了極大的依賴。

改革開放以來，藏區(qū)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施仍不健全，大部分農(nóng)牧民沒有固定的居所，生活在簡易的帳篷中。2008年，四川藏區(qū)53.3萬純牧民中，無定居房或僅有簡易固定居所的藏民比例高達88.6%。農(nóng)牧民的生活環(huán)境低劣，大部分農(nóng)村地區(qū)都沒有通公路，與外界的溝通交流不便，生活物質(zhì)運送困難。農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療條件落后，藏民看病難、治病難。農(nóng)村教育水平低下，教育基礎(chǔ)設(shè)施不健全，藏民文化素質(zhì)水平不高，適齡兒童入學(xué)率低，藏民政治參與度低，民主意識較差。

（二）扶貧項目落實后的四川藏區(qū)農(nóng)村

1、牧民定居計劃

為改變四川藏區(qū)農(nóng)村牧民靠天養(yǎng)畜、逐水草而居的游牧生活，四川省自2001年起從“輸血”的扶貧方式轉(zhuǎn)變成為“造血”的扶貧方式，對貧困牧民展開“牧民定居、圍欄種草、牲畜圈養(yǎng)”計劃。2009年，四川省開始實施《藏區(qū)牧民定居行動計劃》。計劃中，公共基礎(chǔ)設(shè)施由政府投入為主，牧民住房以牧民投入為主，以村為單位組織牧民統(tǒng)一新建、改建住房，引導(dǎo)牧民集中居住，總共完成定居房建設(shè)超過100000戶。同時，為保護牧民的生活習(xí)慣，還同步實施“帳篷新生活行動”，為藏區(qū)內(nèi)10萬戶藏民免費提供適宜高寒地區(qū)使用的帳篷。并與之配套連接公路、供水管網(wǎng)、水源點、垃圾收集點、輸電線路、村民活動中心、學(xué)校、衛(wèi)生室等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。牧民定居計劃是推進藏區(qū)跨越式發(fā)展和長治久安的重大舉措，改變了牧民分散游牧的狀態(tài)，群眾的生產(chǎn)生活條件有了顯著改善。能讓牧民享受現(xiàn)代生活方式和基本均等化的公共服務(wù)，從根本上改善牧民基本生產(chǎn)生活條件。

2、教育扶貧計劃

四川藏區(qū)農(nóng)村教育水平落后，教育的落后所引發(fā)的藏民觀念的落后、技術(shù)能力的缺乏是阻礙藏區(qū)農(nóng)村發(fā)展的一大因素。新世紀(jì)以來，以推動教育公平為主旨的教育扶貧在藏區(qū)開展，并迅速發(fā)展到廣大農(nóng)村地區(qū)。藏區(qū)農(nóng)村地區(qū)教育從無到有，逐漸發(fā)展。在《四川省民族地區(qū)教育發(fā)展行動計劃》的基礎(chǔ)之上，藏區(qū)農(nóng)村地區(qū)新建了一大批學(xué)校，改變了農(nóng)村地區(qū)學(xué)校邊緣分散、點少面廣的狀況。2009年，四川省啟動藏區(qū)“9+3免費教育計劃”，先后組織了近7萬民藏區(qū)學(xué)生到內(nèi)地學(xué)習(xí)。2015年，四川藏區(qū)開始推行15年免費教育，實現(xiàn)了學(xué)前教育、高中教育和高職教育的免費。義務(wù)教育和免費教育計劃的實施，使廣大貧困藏區(qū)農(nóng)村學(xué)生有了接受教育的條件，并向他們提供了接受更高等教育的機會。藏區(qū)教育扶貧事業(yè)的發(fā)展，推動了藏區(qū)農(nóng)村群眾教育觀念、生活理念上的進步，提高了農(nóng)牧民的文化素質(zhì)水平。定居點內(nèi)學(xué)校的建立，滿足聚居點內(nèi)群眾的基本教育需求，增進了群眾對定居點的依賴和情感。

3、醫(yī)療扶貧計劃

農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療問題同樣是藏區(qū)農(nóng)村建設(shè)中的突出問題。農(nóng)牧民看病難、治病難是藏區(qū)農(nóng)村地區(qū)普遍存在的現(xiàn)象。在近十年來的扶貧開發(fā)中，藏區(qū)農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)新建了大批醫(yī)療機構(gòu)，自主培養(yǎng)和引進了一批醫(yī)療人才。農(nóng)村地區(qū)公共衛(wèi)生機構(gòu)能力有了明顯提升，醫(yī)療衛(wèi)生條件有明顯改善，農(nóng)牧民因病致貧和因病返貧的現(xiàn)象得到了一定遏制。農(nóng)村地區(qū)的公共衛(wèi)生服務(wù)體系、醫(yī)療服務(wù)體系、醫(yī)療保障體系和藥品供應(yīng)保障體系進一步與城市接軌。

4、產(chǎn)業(yè)扶貧計劃

產(chǎn)業(yè)化扶貧是連片特困地區(qū)應(yīng)用最廣泛的扶貧模式。[4】四川藏區(qū)依靠產(chǎn)業(yè)政策扶持，有重點的加快定居點配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，解決農(nóng)村定居點居民的就業(yè)問題。在藏區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧的道路中，確定了以優(yōu)先發(fā)展有利于牧區(qū)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變和長遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的基本方案。大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，以鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧中尤為顯著。

產(chǎn)業(yè)扶貧的另一大方面是發(fā)展特色畜牧業(yè)，整合草地資源，在定居點周圍，開展草場改良、人工種草、建設(shè)打貯草基地，順利的解決了牲畜飼養(yǎng)需求和安全過冬問題。積極發(fā)展牦牛、藏綿羊等特色養(yǎng)殖，推進牲畜品種改良，推廣牲畜舍飼、半舍飼和暖棚建設(shè)，提升牲畜品種質(zhì)量，提高出欄率和商品率，結(jié)合旅游提供特色旅游食品，解決定居牧民生計和增收問題。[5]

3 扶貧后四川藏區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

四川藏區(qū)農(nóng)村地區(qū)在長久以來的建設(shè)中，已經(jīng)取得了顯著地變化，但是農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)還處于起步階段。藏區(qū)農(nóng)村現(xiàn)在只能滿足群眾的基本生存需求，而無法完全提供作為社區(qū)應(yīng)具有的發(fā)展需求。

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，藏區(qū)農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)已初步達標(biāo)。四川藏區(qū)內(nèi)農(nóng)村公路建設(shè)里程超過10000公里，基本解決了區(qū)內(nèi)農(nóng)村社區(qū)在交通運輸上的不便。

在公共服務(wù)上，農(nóng)村地區(qū)的教育、醫(yī)療水平較過去有了突破性的進展，但同其他區(qū)域農(nóng)村地區(qū)和本區(qū)域城鎮(zhèn)地區(qū)相比，教育和醫(yī)療設(shè)施相對落后，教學(xué)環(huán)境較差。教育過程中對農(nóng)村孩童的綜合素質(zhì)能力培養(yǎng)有限，教育質(zhì)量偏低。農(nóng)村地區(qū)在職教師雖然享受了新的補貼政策，但總體待遇仍然低下，在職教師離任或調(diào)轉(zhuǎn)人數(shù)多，許多地區(qū)義務(wù)教育階段依靠于內(nèi)地的支教團隊。農(nóng)村社區(qū)中醫(yī)療人員水平差距大，專職醫(yī)護人員數(shù)量相對較少。

藏區(qū)農(nóng)村地區(qū)內(nèi)社會保障制度初具規(guī)模，基本實現(xiàn)了藏區(qū)農(nóng)村內(nèi)“五保”人員等集中供養(yǎng)全覆蓋，藏區(qū)將在2016年前全面實現(xiàn)農(nóng)村五保對象自愿入住條件下集中供養(yǎng)全覆蓋[6]。但是整個藏區(qū)農(nóng)村社會保障制度依然存在漏洞。

由于藏區(qū)內(nèi)第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移缺乏強有力的產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)村勞動力還存在無工可做、無職可就的狀況。

四、扶貧項目與四川藏區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)結(jié)合的出路

在當(dāng)前的社區(qū)建設(shè)中，四川藏區(qū)扶貧和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在本質(zhì)上是不相連的兩個政策，但由于扶貧項目在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)上投入的大量資金，藏區(qū)農(nóng)村的社區(qū)建設(shè)被帶動。扶貧也成為了四川藏區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要推動力量。在今后四川藏區(qū)農(nóng)村發(fā)展中，要不斷加強扶貧與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)之間的聯(lián)系。新一輪的扶貧，加強定居點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，要注意統(tǒng)籌城鄉(xiāng)在公共資源上的分配，完善農(nóng)村社區(qū)的社會保障制度。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，四川藏區(qū)偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)修公路工程大，必須加大扶貧政策資金支持，保證繼續(xù)對公路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，便利的交通可以加強當(dāng)?shù)剞r(nóng)村與社會廣闊市場的聯(lián)系，推動其經(jīng)濟的穩(wěn)定、快速發(fā)展。加強現(xiàn)代化手段的應(yīng)用于發(fā)展，帶動藏區(qū)其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進步。

在公共服務(wù)上，要在《四川省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)2015年藏區(qū)六大民生工程計劃“1+ 6”工作方案》的精神指導(dǎo)下，繼續(xù)加大醫(yī)療衛(wèi)生方面的投入，培養(yǎng)衛(wèi)生技術(shù)人員創(chuàng)建專業(yè)團隊，鼓勵藏區(qū)制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H的人才引進特殊優(yōu)惠政策，積極在農(nóng)村地區(qū)引進各類衛(wèi)生人才，鼓勵農(nóng)村地區(qū)自主培養(yǎng)醫(yī)療人才；繼續(xù)實施新農(nóng)合補助和基本醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)基本藥物制度。開展全民健康生活方式行動計劃，強化健康素養(yǎng)促進，提升農(nóng)村居民健康素養(yǎng)水平。

在教育扶貧上，做好農(nóng)村地區(qū)校舍建設(shè)，進一步改善教學(xué)環(huán)境和農(nóng)村教師工作生活條件。高校招生對藏區(qū)農(nóng)村學(xué)生實施必要的優(yōu)惠政策。做好免費師范生定向培養(yǎng)工作，減少農(nóng)村教師流動性和對內(nèi)地支教團的依賴性。

在社會保障方面，目前藏區(qū)參保農(nóng)民基本覆蓋，但農(nóng)民在就業(yè)方面依然存在問題。在進一步加大養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險建設(shè)的同時，要結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展和農(nóng)民工的技能統(tǒng)籌發(fā)展，落實就業(yè)崗位多渠道開發(fā)。要在完善現(xiàn)有小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、做好城鎮(zhèn)與村鎮(zhèn)體系的空間布局規(guī)劃的基礎(chǔ)之上，培養(yǎng)建制鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展民營經(jīng)濟及加大對農(nóng)村扶貧的工作力度。[7]落實就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫扶措施到位，如在貸款發(fā)放、稅費減免、工商登記、信息咨詢等方面為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村在就業(yè)、創(chuàng)業(yè)上提供支持。

加強藏區(qū)民主政治建設(shè)，提高藏區(qū)群眾的政治參與。建設(shè)藏區(qū)村民的藏區(qū)村民委員會，建立藏區(qū)村民自治制度。

加強對社區(qū)內(nèi)、定居點內(nèi)藏民的文化扶貧，形成良好的學(xué)習(xí)風(fēng)氣，樹立藏區(qū)群眾不畏艱險、改善生活、奔向小康的精神追求，形成正確的價值觀和道德規(guī)范，加強村民對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，實現(xiàn)社區(qū)生活共同體的本質(zhì)要求。

參考文獻

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