城市發展中土地資本的運營問題探討

徐青云

摘 要：長期以來，許多城市重新城開發，輕舊城改造，發展城市經濟主要依靠土地等資源的大量投入，城市發展呈現盲目求大的擴張態勢，土地資源的日益稀缺必將使這種發展模式難以為繼。對城市土地實行資本經營，是有效發揮城市土地資產效益、實現土地價值、提高土地利用率、實現土地可持續利用的有效途徑。

關鍵詞：城市發展；土地資本；經營

隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，城市已成為各種市場交換關系匯集的中心，成為市場配置資源的重要場所。土地作為城市空間和功能的載體，日益成為城市資產的重要組成部分。近年來，我國城市化和工業化快速發展，城市人口激增，用地規模日益擴張，人地矛盾更加突出。如何合理利用城市土地資源，最大限度地發揮城市土地資產的效益，為城市建設和國企改革積累資金，就成了亟須研究的重要課題。

本文從現階段城市土地利用特點及現象分析入手，探討做好城市經濟發展中土地資本經營問題的現實思路。

1 現階段城市土地利用特點及現象

從城市內部更新來看，有為了凸現城市歷史文化內涵、改善人居環境而進行的舊城改造，為了改善城區內環境質量而進行的污染企業外遷，為了發展第三產業而鼓勵實施的沿街單位和居民的“破墻開店”，為了緩解城區內交通壓力而進行的大規模道路拓寬改造等，使城市內部土地利用結構不斷調整和優化。

從城市規模不斷向外擴展看，自20世紀90年代初的“填平補齊”，到城郊結合部的蔓延，高新技術開發區、工業園區的建設發展，隨著對外交通改善而實施的新區成片建設以及高等教育發展帶來的大學城建設，使城市發展空間急劇擴展。

2 城市土地資本運營的背景分析

城市土地屬國家所有，并通過實行有償有限期使用，形成土地市場。在這種制度框架下，我國積極探索了城市土地使用制度改革的道路。從各地的實踐看，土地市場發育和運行中存在著許多矛盾和困難，迫切需要城市通過經營土地資本予以解決和克服。

（一）城市土地資本運營是探索城市土地集約利用的必然結果。

1、隨著土地有償使用制度的建立和其他要素市場的發展，極大地推動了我國土地市場和房地產市場的發育。但由于經驗不足和制度上的漏洞，這兩個市場也出現過總量失衡和投機現象，造成大量耕地被占用，遺留了大量閑置土地和空置商品房。如何有效地消化閑置土地，迫切需要進行制度創新。

2、1997年4月，國務院下發了《關于進一步加強管理切實保護耕地的通知》，通知要求凍結非農建設占用耕地一年，后又延續到1998年底。這次凍結對我國土地利用方式的影響深遠，地方為解決凍結期間建設用地需求問題，加大了閑置土地和其他存量土地的利用和管理力度。1999年，新的《土地管理法》開始實施，新法對新增建設用地總量嚴格控制、用途管制、占補平衡和土地有償使用費中央分成的措施，使新增建設用地的成本有了較大提高，同時新法將利用存量土地的權利和收益放在地方，這使得利用存量土地成為增加建設用地供給的主要出路。

（二）城市土地資本運營是推進國企改革的現實需求。

目前，我國城市存量土地的絕大多數被各類國有和集體企業占用，用地性質為無償無限期的劃撥土地使用權。由于歷史原因，這部分土地長期缺乏流動，使用和配置效率很低，且大多位于城市的"黃金地段"。而國企改革中最為關鍵的問題是"錢從哪里來？人往哪里去？"，改革的成本難以通過銀行貸款獲得支付。唯一的辦法，就是通過城市土地資本運營，充分挖掘土地資產的價值，為國企改革提供巨額資金。

（三）城市土地資本運營是促進土地資源資本化的必然產物。

城市土地資源資本化是城市建設最重要的融資渠道，這一點在我國土地使用制度改革以來已經得到了充分的證實。基于我國特殊的土地國情，靠犧牲耕地資源，通過增量投入取得資金的"以地生財"之路是行不通的，城市土地資源資本化唯有靠對存量土地的再投資和再循環的道路才能持續發展。城市政府要想充分挖掘存量土地的巨大資金價值，就必須成功地進行城市土地資本運營，在運營中實現土地的保值增值。

3 城市土地資本運營的現實思路

城市土地資本運營必須具備一定的基礎，還要做好體系建設工作。

（一）開展城市土地資本運營的前提條件

城市土地資本運營是市場經濟的必然產物，開展城市土地資本運營活動必須具備相應的前提條件。

1、規范土地出讓方式：市場體系的完整性、聯系性和開放性，是資本運營的必備條件。開展城市土地資本運營，必須建立"公開、公正、公平"的土地有形市場。除法律、法規規定可以劃撥方式供應土地外，其他土地供應必須以招標、拍賣方式進行。

2、控制土地供應總量：城市土地資本運營在很大程度上要服從政府導向，以"政策"為主導。政府要加強對土地運營的調控和管理力度，做到土地供應的總量控制，實行嚴格的土地供應計劃管理制度。

3、建立土地產權制度：土地運營的客體是城市土地，這里所說的土地不是具象意義上的土地，而是土地的使用權益。因此，必須加強土地產權制度建設，做好土地確權發證工作，切實做到土地使用權"權屬合法，分割清楚，面積準確，沒有糾紛"。

（二）城市土地資本運營的體系建設

城市土地資本運營是一項系統工程。只有注意發揮系統功能的作用，才能實現土地運營的目標。要做好城市土地資本運營必須完善城市土地資本運營的體系建設。

1、土地資本的投入：包括集體土地征購、國有土地收回、土地置換、國企改制土地資產處置等。

2、城市土地的儲備：包括建立土地儲備管理信息系統、確定合理的儲備量、儲備土地的經營等。

3、城市土地的供應：包括確定科學的供地計劃、建立招標拍賣出讓土地的有形市場、土地的租賃制度等。

4、資金的融入：包括政府資本、貸款、發行股票、發行債券、建立土地發展基金等。

5、土地收益分配：土地投入增值收益歸投資者所有，土地公共增值收益歸政府所有。

6、土地運營的支持平臺：包括建立動態的地籍詳查資料、土地等級評定和基準地價確立、預先做好土地的分區規劃和地塊的控制性規劃、建立土地監察體系等。

4 城市土地資本運營中要注意的問題

當然最為重要的是在城市土地資本運營的過程中要時刻貫徹集約利用的理念，并著力建立起一套完整的土地集約利用和考核體系：從國際市場看，反映土地利用評價指標主要有土地價格、土地利用強度、各類型用地的比例等。

5 結語

隨著城市土地使用制度不斷完善，城市內部土地利用結構將日趨合理，城市更新改造的方式趨于多元化，但城市內部更新仍然處于政府主導型。現階段城市發展中土地利用問題的根源為：一方面政府要擔負起管理城市和駕馭市場經濟的職能，在城市土地利用中的計劃職能強化，可能造成與民爭利局面；另一方面，政府在城市土地利用過程中職能“越位”和在保護土地權利人的權益方面存在“缺位”現象。解決現階段城市土地利用的問題必須對土地利用制度進行繼續深化改革：調整政府在城市土地利用的職能，轉變城市規劃觀念，建立市級規劃、區域規劃和個案項目規劃三個層次的城市規劃的公眾參與制度；完善農村集體土地產權制度，調整土地利益分配機制，建立土地社會保障體系；樹立以集約利用為目標的城市土地利用方式，促進城市可持續發展。

參考文獻

1、馬聰倩；城市土地經營的有關問題研究[D]；天津大學；2006年

2、崔曙平《轉型期中國城市經營的系統化研究》[M]，南京大學出版社，2010年8月

3、羅永泰 趙艷華《城市土地資產經營與管理》[M]，高等教育出版社，2010年1月