促進我國產業結構升級的財稅政策研究

張曉艷++戚悅

摘 ?要？演 促進產業結構優化升級，是提高產業國際競爭力的重要途經，能夠有效增強國家綜合實力。公共財政政策作為政府調控經濟的重要手段，應當發揮其在產業機構優化升級中的作用。文章從促進產業結構優化的財稅作用機理入手，分析我國財稅政策促進產業結構轉型升級的現狀及問題，結合主要發達國家推動產業結構轉型的財稅政策的經驗借鑒，得出促進我國產業結構升級的財稅政策建議，旨在為我國財稅政策引導產業結構升級提供思路。

關鍵詞？演產業結構升級;財稅政策;財政補貼;稅收優惠

[中圖分類號]F269.24;F812.0 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2015）01-0078-04

全球經濟和產業格局已經出現新變化，復雜嚴峻的世界形勢，一方面為中國產業調整和結構升級帶來新的機遇。憑借龐大且優質的勞動力資源、巨大的國內市場，中國產業具有長期競爭優勢。而另一方面，我國產業目前仍面臨著技術缺乏、體制機制障礙等諸多挑戰。在這種背景下，中國應當促進產業結構優化升級，轉變經濟增長方式、提高經濟增長質量，只有這樣國民經濟才能持續發展。

當前，我國進入改革攻堅期，這為政策實施、調整提出新的要求。經濟放緩形成結構調整、產業轉型的“倒逼機制”，產業結構調整升級問題成為政府管理的首要目標之一。而財稅政策，作為政府調控經濟的重要手段，是國家治理基礎的有效載體，應該引導社會各種資源向最需要的、效率最高的環節流動，合理利用財政支出、稅式支出、財政補貼、政府采購等有效手段，科學引導產業發展和結構優化，實現社會資源的優化配置。通過財稅政策的導向作用，激發市場潛能，助推產業結構升級。

一、引導產業結構調整的財稅手段

（一）財政投融資的作用

財政投資是指財政用于資本項目的建設性支出，是政府支出的重要組成部分。它對經濟增長具有推動作用，而且這種推動作用具有乘數效應。財政投資是一種實質性支出，會引致商品和勞務的實際交易，因而直接形成社會需求和購買力，是國民收入的一個重要組成部分。

財政投資對國家總需求具有十分重要的調節作用。當經濟過熱時，政府可以通過減少或延緩財政投資的方式抑制總需求過快擴張;當經濟不振時，政府可以通過增加或提前財政支出的方式刺激總需求，增加公共服務供給，帶動私人消費或投資。

（二）稅收優惠的作用

稅收調節是國家干預經濟的重要手段之一。稅收作為一種經濟杠桿能夠穩定、及時地籌集財政資金，調節收入，促進社會經濟協調、穩定發展。當經濟呈現過熱勢頭時，通過減少稅收優惠的額度和范圍，可以有效限制總需求擴張速度;當經濟呈現衰退勢頭時，可以通過增加稅收優惠額度和范圍以刺激總需求增長，為經濟增長提供動力。

稅收對儲蓄、投資以及企業利潤等也發揮重要的調節作用。但是，稅收的調節作用并不是無限的，它還要受到諸如稅收調節的領域、稅收課征的深度、價值規律作用的程度等等多種客觀因素的制約。因此，稅收優惠政策的作用就是要完善稅制設計，使稅收的激勵調節作用得以充分發揮。

（三）政府采購的引導作用

政府采購是財政支出的另一重要組成部分，它不僅指具體的采購過程，而且還包括采購政策、采購程序及采購管理，是一種對公共采購管理的制度。

與財政投資類似，政府采購伴隨實際交易行為，因此會對總需求產生直接影響，這使得政府同樣可以通過調節采購規模對宏觀經濟進行管理。由于政府投資同樣會產生擠出效應，因此在通過增加采購刺激經濟時也需要密切關注該行為造成私人部門支出的減少。

（四）財政補貼的外溢作用

財政補貼是政府轉移支付的重要構成之一。與財政投資和政府采購不同，財政補貼是一種貨幣性支出，政府在付出這些貨幣時并無相應的商務和勞務的交換發生，因而是一種不以取得本年生產出來的商品和勞務作為報償的支出。因此，轉移支付不能算作國民收入的組成部分。盡管財政補貼行為本身并不能增加國民收入，但仍然可以通過改變被補貼方行為影響國民收入。

財政補貼具有宏觀調節功能。當經濟增長偏快呈現過熱趨勢時，政府可以降低或取消各項財政補貼，抑制總需求過快擴張;當經濟增長放緩或者通貨緊縮時，政府可以增加財政補貼的額度，擴大補貼范圍，刺激消費者積極消費，激活企業追加投資。實現穩定經濟、優化資源配置、調節收入分配等方面的財政調控職能。

（五）債務援助的蓄水池作用

當經濟進入衰退周期時，企業破產將使得銀行資本金迅速減少，造成銀行惜貸并引發流動性緊縮，最終很可能導致危機爆發。在這種情況下，政府通過直接貸款援助將起到穩定經濟的作用。例如，2008年12月以來，美國政府陸續向通用和克萊斯勒汽車公司提供860億美元的貸款，不僅避免兩家汽車業巨頭倒閉，保住了大量工作崗位，而且隨著經濟形勢好轉，兩家公司的業績迅速改善，基本償清了政府貸款。

二、我國財稅政策在產業結構調整方面的問題

（一）我國財稅政策促進產業結構調整的特點

通過梳理我國自改革開放至“十二五”中期的產業結構變化情況，以及產業政策和財稅政策特征發現：從1978年至20世紀80年代中期，我國產業政策重點解決農、輕、工業比例嚴重失調的問題，進入20世紀90年代，由工業部門提供的各種消費品95%以上出現了供大于求的局面，再到“十一五”時期擴大內需，穩定外需，走新型工業化道路，促進產業協調健康發展，反映出我國政策變化不斷引導產業結構優化升級。這期間的財稅政策主要集中在促進需求結構調整、節能減排、促進工業結構調整、促進服務業結構調整、促進企業技術創新的財稅政策、促進中小企業發展等方面。

（二）在我國產業結構升級過程中的政策性問題

盡管以往的調控政策取得了顯著成績，但是我國在推進產業結構調整升級過程中還存在不少問題，產業主導政策問題突出：一是選擇性產業政策體現出較強的行政直接干預特點;二是產業政策的制定內容繁雜，項目審批程序過程復雜，客觀上容易誘致權力尋租行為;三是產業政策受政績考核機制影響，政策在實施中存在利益集體阻隔;四是戰略性新興產業培育政策還不完善，項目自主創新能力還不足;五是新興產業人才培育機制亟待完善。財稅政策的問題集中體現在：一是存在制度安排的盲點，體系框架存在漏洞，導致政策支持力度不足;二是政策越位與缺位并存，行政干預過多;三是財稅政策存在歧視性和地區差異性，優惠政策門檻較高，缺乏均等服務理念;四是優惠政策作用手段單一，方式滯后，較少涉及科技人才的培養與激勵;五是對財政補助資金缺乏有效的管理和監管。endprint

三、發達國家調整產業結構的財稅手段

主要發達國家促進實體經濟發展的財稅政策存在一定差異，為我們提供了豐富的經驗和教訓，這里主要分析美國、德國、日本、韓國這四個發達國家的情況。美國、德國在使用財稅政策時，財政政策主要針對產業結構的短期調整，而在促進產業轉型方面更多利用稅收杠桿的調節作用。日本、韓國則不同，在使用財稅政策時，通過具有傾向性的財政政策大力推動目標產業的發展，而稅收政策更多地是配合財政政策在這方面發揮效力。盡管如此，這些國家都有著共同的政策調控特點：

（一）政府重視發展教育和科技，注重新技術的開發和應用

各國的產業結構調整都離不開教育作為基礎，離不開科技立國產業。從輕工業到重工業再到信息工業、服務業是各國產業結構調整的大勢，這離不開對新技術的開發與應用，以知識換取資本、勞動力的過程。企業要在市場競爭中立于不敗之地，需要不斷地進行技術創新，國家要在世界經濟和綜合國力的競爭中立于不敗之地，就要不斷地提高科技實力，促進產業技術進步。所以，四國政府和企業界都十分重視科技進步。他們認為，“廣泛意義上的技術進步即創新、革新才是經濟發展的基本要素。”

（二）靈活利用稅收杠桿實現節能減排

從西方發達國家經驗來看，稅收杠桿是促進節能減排的有效工具，其在實踐中主要有如下特征：一是以能源為主體，較多稅種進行調節。這里所說的能源稅收包括能源消費稅、碳稅等。發達國家能源稅收負擔呈增加趨勢，而采用了碳稅的國家其增加幅度更大。二是重視差別稅率和稅收減免的調節作用。發達國家非常注重差別稅率和稅收減免的調節作用，其設置要體現正確的市場價格信號，更好地引導個人和企業行為，完善國家的稅收激勵機制。三是以稅收中性指導環境稅制改革，給納稅人以各種稅收返還。發達國家的資源稅負一般較高，以能源為主要原材料的企業稅負會比較重，因此許多國家通過對納稅人進行補償、補貼或通過減少其他類型的稅收，使納稅人獲得與其支付的環境稅等額的補償。

（三）財稅政策引導促進企業自主創新體制建設

當今以信息技術為代表的高新技術革命，正在成為引導各國產業結構調整的核心推動力。許多國家都以發展高新科技作為重點，不惜巨額投資，以求搶占未來經濟增長的制高點。例如，第三次工業革命，美國注重對技術創新的研究與開發、技術轉化和人力資本的投資，并運用競爭機制改善國家創新機制，大幅提升經濟增長潛力，在全球國際競爭中取得了優勢。對此，我國也應該根據本國的情況，加強財政對高技術產業、科技、教育等方面的投入，通過政策引導企業進行設備更新、技術改造，逐步形成一整套帶動產業調整和不斷升級的創新機制，增強經濟發展的后勁，才能在世界新技術革命的挑戰面前立于不敗之地。

（四）通過財稅政策構建良好的發展環境，激發中小企業活力

從發達國家工業化進程來看，財稅優惠政策對中小企業崛起具有舉足輕重的作用。發達國家會通過多種財稅措施，來激發中小企業發展活力：一是為中小企業創造良好的政策環境，通過立法來規范政府對中小企業的稅收優惠支持;二是注重鼓勵中小企業的技術創新，大部分的稅收優惠政策集中在企業創新方面，以此鼓勵中小企業加強研發投入，自主創新;三是對中小企業的創辦要求較低，優惠力度較大，這是因為企業在創業初期往往需要資源整合;四是將資金支持作為主要手段，解決中小企業籌資困難問題，如對中小企業用于再投資的部分實行稅收減免等措施，以保證中小企業取得充足的資金;五是國家實行力度較大的稅收優惠政策，支持本國中小企業發展，降低稅率、加速折舊、投資抵免、研發費用列支等稅式支出方法均派上用場。

四、快速推進我國產業結構升級的政策建議

根據近期黨中央國務院對中國產業結構調整的指示與要求，今后我國產業結構升級的步驟是：短期內逐步化解產能過剩，中遠期內全面推動傳統產業轉型升級——以發展高新技術產業為驅動力，以加快信息產業發展和支持小微企業發展為抓手，以節能環保和新能源產業為突破，以新興服務業和戰略性新興產業為發展的兩個車輪，帶動產業結構的整體升級。

那么，促進產業結構升級的財稅政策改革思路：一是以“營改增”為突破，為企業轉型增添活力;二是建立全口徑政府預算體系，轉變經濟增長方式、經濟結構;三是建立中長期財政預算框架，增強產業發展合理性與可持續性;四是政府公開、透明舉債，規范政府干預行為;五是重構中央與地方財政關系，精簡政府機構，優化產業結構。

（一）調整產能過剩行業，堅決遏制產能過剩和重復建設

運用市場手段深化改革，形成科學的“倒逼”機制，糾正資源錯配和扭曲，促進重點行業轉型升級，使我國的產業發展擺脫簡單的規模增減的外延發展模式。一是建立財政投入新機制;二是完善綠色政府采購;三是完善促進節能減排的流轉稅、所得稅政策，適時開征碳稅。

（二）加速推動傳統產業轉型升級

提升第二產業（尤其是制造業）的生產水平，大力推進科技融合，引導企業調整發展戰略，提高自主創新能力。促進傳統產業轉型升級，在世界范圍內調整我國產業結構、產品結構，努力使供給結構更好地適應市場需求的變化。一是推動傳統企業兼并重組;二是增強企業自主創新能力，促進企業開展技術創新活動;三是加大加速折舊、提取科研準備金、稅前扣除稅收優惠政策。

（三）積極培育和發展戰略性新興產業

培育和發展節能環保、新能源、新一代信息技術，生物產業、高端裝備制造，新材料，新能源汽車等產業。一是發揮政府公共采購的外部效應，扶植新興產業發展;二是進一步細化發展規劃，明確財政投入的重點領域、范圍、比重，形成穩定財政資金保障;三是為中小企業搭建合作平臺，培育產業新業態;四是完善資源稅、消費稅等現行稅制;五是合理利用關稅手段保護資源能源和國內生態環境。

（四）加快信息產業發展，做強信息消費產業endprint

把增強信息產業競爭力作為有效支撐，加快信息基礎設施建設，實施“寬帶中國”戰略，加快4G網絡建設，推進集成電路、基礎軟件等核心技術創新，提升信息產業自主可控發展水平，增強兩化融合中網絡信息安全保障能力。一是加強技術政策引導，發展現代信息技術產業體系，調整行業結構;二是割除市場壟斷，積極釋放信息消費產業潛能;三是建立與電子商務相適應的稅收征管新模式。

（五）大力發展節能環保產業

為迎來節能環保產業發展的黃金期，引導政策應：一是完善政府投資體制，設立財政補貼專項資金，扶持環保類產業的發展;二是制定節能環保產業相關的稅收激勵政策;三是調整節能環保專用設備優惠目錄和進口免稅目錄，定期擴大優惠范圍;四是推進環保服務業營業稅優惠政策;五是提升行業排放標準：完善污水處理費政策，合理確定垃圾處理收費標準以及汽車尾氣治理政策。

（六）推動新興服務業和生活性服務業發展

產業引導政策應重點增加生活性服務供給，確保健康服務質量，改革創新，促進新興服務業發展。一是確定財政投入支持服務業發展的重點領域;二是不斷提高財政決策的透明度和可信度;三是對財政支持服務業發展的方式進行改進和創新;四是發展相關支撐產業，如醫療、藥品、器械等生產性服務業產業。

（七）引導支持小微企業發展

一是從國家資金層面支持小微企業發展，設立國家小微企業投資基金，重點投資扶植小微企業的成長期;二是建立小微企業貸款風險補償機制，滿足小微企業信貸需求，減輕小微企業的財務負擔;三是靈活運用財政補貼政策，實現企業投資補貼和R&D補貼;四是加強政府采購力度，支持相關機構優先采購具有發展前景的中小企業產品;五是擴大營改增后小微企業收益范圍，降低其納稅成本。

（八）有序引導產業轉移，規制產業合理布局

一是對內轉移，促進中、西部地區承接產業轉移;二是對外轉移，優化資源配置，完善產業布局，打造一批具有國際競爭能力的先進制造業基地。主要的財稅支持手段有：一是開征財產稅、遺產稅和贈與稅，并與消費稅相配合，調整消費結構;二是充分發揮出口退稅政策的調節作用;三是適時開征出口稅，針對不同行業實行差異稅率，可以有效調節行業內部結構。

收稿日期：2014-08-20

網絡出版網址：http：//www.cnki.net/kcms/doi/10.13253/j.cnki.ddjjgl.2015.01.014.html 網絡出版時間：2014-11-25 ?10：07：57

基金項目：中國博士后科學基金資助項目（2013M540895）。

作者簡介：張曉艷（1983-），女，彝族，財政部財政科學研究所博士后，研究方向：財稅理論與政策;戚悅（1981-），男，博士后，中國民航科學技術研究院助理研究員，研究方向：民航財經政策。

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Research on the Fiscal Policy for China's Industrial Structure Upgrading

Zhang Xiaoyan1， Qi Yue2

（1. Research Institute for Fiscal Science，Ministry of Finance of the People's Republic of China，Beijing 100142，China;

2. China Academy of Civil Aviation Science and Technology，Beijing 100028，China）

Abstract： Optimizing and upgrading industrial structure is an important way to improve the international competitiveness of certain industry. It could also enhance the comprehensive national strength. Public fiscal policies，as an important means of government management and economy regulation，should play a guiding role in upgrading China's industrial structure. The article，on the basis of fiscal and taxation mechanism which function to optimize industry structure，analyzed the current situation and problems of China's fiscal policy in upgrading the industrial structure. At last，the paper gives suggestion on fiscal policy recommendations to promote the upgrading of China's industrial structure upgrading and provide ideas for China's fiscal and taxation policies to guide the industrial structure.

Key words： industrial structure;fiscal policy;fiscal subsidies;tax incentives

（責任編輯：李 萌）endprint