OECD技能戰略及啟示

胡茂波++普艷秋++余汶樺

摘 ?要？演OECD 2012年發布的《技能戰略》提出：發展技能需要鼓勵投資于技能提升，動態關聯技能培訓體系與人才市場，保障技能培訓的全面性，實施技能提升的開放策略;激活技能供應需要促進青年人職業發展、傳統失業人群向勞務市場提供技能，防止技能因閑置而過時，留住勞務市場技術熟練人員;有效利用技能需要人們就業穩定，技能信息透明，區域內部勞動力市場流通，經濟向附加值鏈上方移動。依據OECD的《技能戰略》，中國需要構建全方位的技能政策體系獲取人力資源紅利，搭建“政產學研用”技能人才培養平臺促進科技創新，完善技能信息透明的通道促進技能匹配，實行技能人才貫通培養模式推動產業轉型升級。

關鍵詞？演技能戰略;技能發展;技能供應;技能利用

[中圖分類號]F241 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2015）01-0057-05

2012年，OECD發布《更好的技能、更好的工作、更好的生活：技能政策戰略規劃》（Better Skills， Better Jobs， Better Lives： A Strategic Approach to Skills Policies，簡稱《技能戰略》），以幫助各國制定和實施更有效的技能政策[1]。 依據人力資本理論 ，如果對技能沒有足夠的投資，人們將滯留在社會的邊緣，技術進步無法轉化為經濟增長，國家在這個不斷發展的知識時代也不具競爭力。著眼于經濟發達國家技能的需求、民眾應對勞動力市場的變化、技能有效利用的制度保障，OECD技能發展戰略從投資方向、學習觀念、政策體系、戰略視野的維度提出了技能發展、技能供應、技能利用戰略。中國正在實施產業轉型升級發展，OECD技能戰略對于中國技能人才政策的改革具有重要啟發意義。

一、技能發展的戰略措施

1.構建鼓勵投資于技能提升的財稅政策

政府應構建一個適宜的財稅政策環境來鼓勵人們在技能上的投資。雇主應創造支持學習，投資學習，個人自愿在工作中培養技能的氛圍。和由政府部門制定培養計劃并在學校學習的方式相比，在工作場域中學習會有更多的優勢：它能讓學員依托現代化設備提高硬技能，并在工作期間習得團隊合作、交流、妥協等軟技能。個人和企業在技術發展上投資最大的障礙是缺少流動資金。當資金約束解除后，個人和企業才會有積極性投資教育培訓來發展他們的技術。政府應該制定經濟激勵措施、完備的稅收政策，來鼓勵個人和雇主在職業教育和培訓上的投資，鼓勵個人在高等教育上進行更多經濟投入。技能培訓的津貼應該指向特定的人群，從而使教育和培訓機會的獲取更具有公平性。同時，應該確保貧困群體通過獎學金、貸款獲取教育機會。即使在經濟危機期間，上述技能培養政策導向應該繼續保持。如果必須要減少對公民技能提升的投入，其減少程度應該以可接受的公共投入和合理的個人收益率為基準。

2.構建與人才市場動態關聯的技能培訓體系

技能匹配取決于特定背景因素、經濟結構、技能要求，以及國家總體經濟目標。當地區勞動力市場有充足的熟練工人難以找到適合的工作崗位，或者具有適合技能需求的勞動者數量不足時，政策的制定者需要積極加快教育制度和培訓體制的改革，解決區域不匹配的問題，滿足雇主對技能的需求。發展國家潛在的技能是技能政策的核心，這需要詳細地設計出對應勞動力市場的課程、教育以及培訓體系。技能政策應該把當地的、區域的、全國的需求連接起來，幫助企業認識到他們的需求和作出最好的選擇。政府制定技能政策時應滿足整體需求，需要考慮區域差異、行業差異的因素。政府可以通過設立教育培訓項目目標，統籌教育培訓系統。教育培訓系統的設計，需要有足夠關于技能需求與技能改變推動力的相關信息。教育系統也應保證每個人在選擇方式上的靈活性，包括職業、學術及其它非正式的學習方式，最大限度地確保學生、勞動者在工作崗位上掌握綠色職業技能。

3.構建保障技能培訓全面性的政策

政府需要提高教育質量和培訓的全面性，以致在技能提高上的投資更加有效，讓人們獲得與文憑相應的能力。政府需要設定教育和培訓方案標準來提高方案的質量;建立過程評估和結果評估機制，為提供者宣傳信息。提高教育質量和培訓的全面性首先是確保教師質量。通過選擇性的招聘表明只有擁有熟練的專業技能，才能進入教師行業，從而進一步提高教師的地位，增強教師職業的吸引力。教師繼續深造是確保教師能夠滿足不同學生的需求，有效地運用數據進行改革，與家長進行互動。其次是建立良好的師生關系，使學生表現優秀，愿意學習。學校和教師的責任就是與學生合作，培養學生興趣、能力，幫助學生了解社會經濟背景。學校在決定課程的使用和分配資源時需要具有自主權，需要有有效的知識管理體系和責任機制。然后是具有靈活的教育體系。把學習作為一切中心，鼓勵學習交流;確保學習是社會的、合作的，與學習者的動機高效協調;尊重個體差異，包括超前的知識思維;使用評價體系強調定期反饋;不管校內還是校外，積極把學習科目與社會活動聯系起來。

4.構建有利于技能提升的開放策略

留學生的資格證書和學歷可以很容易地被認證。留學生還經常與東道國的社會和勞動力市場建立聯系，所以他們可以輕松地找到工作。東道國應制定政策鼓勵留學生畢業后留在本國工作。回國的移民帶回了知識、經驗和對國家有極大作用的商業聯系。為了獲得這些收益，政府應促進和鼓勵移民回國，應給歸國的技能人才提供便利，應該給高技能的移民提供便利入口。這其中包括低成本的技術移民，快速的審核并派發簽證，給技能移民的居住和工作提供有力的保障，提供經濟上的明補或暗補。跨國公司必須從當地的資源和國際的智慧中獲取技能。國家需要開始考慮在技術上投資外國居民。這一是為外國分公司提供良好的受訓工人;二是減少給本國移居國外工人獎勵的費用，特別是高技能員工的獎勵費用。另外，國家可以設計鼓勵技能全球發展的策略來促進跨國高等教育。endprint

二、技能激活的戰略措施

1.促進青年人職業發展

既不就業也不接受教育和培訓的年青人可能完全脫離勞務市場，并且可能會繼續徘徊在社會的邊緣。促進青年從學校到工作的順利過渡和早期職業生涯發展顯得非常必要。國家需要從技能供給、技能需求兩個方面，去幫助正處于勞動力市場邊緣的年青人。運用早期、選擇性干預來避免大量青年處于長期失業，從事非正式工作、或者不能充分施展才能工作的危險。這些措施包括確保青年在結束教育時，能拿到認可的資格證書和學位證書;鼓勵利用實習和其它在職學習形式，幫助學生在畢業前獲得勞動市場經驗;采取“學習與實習相結合”的方式，提升找不到工作的低技能青年的就業能力。掃除需求障礙，實現青年更好就業。這需要針對參加工作不久的年青工人，投資發展新技能，提供新工作崗位;減少聘用低技能青年的成本;尋求措施全面降低勞動市場的二元性，尤其要降低臨時合同與長期合同的二元性;為失業青年和青年工人拓寬順利就業與培訓的道路;要有效地增加就業機會和技能的使用。這些措施還需要努力執行，以減少雇主不愿雇用不參與市場活動的青年人。

2.促進傳統失業人群向勞務市場提供技能

女性、殘障人士、或有健康問題的人群要更難就業，尤其本身也是低技能者。從經濟學角度看，將上述未被充分挖掘的人群整合到勞務市場，進而增加技能人群基數具有重要的意義。昂貴的育兒支出、稅收體系使得工作不具有吸引力。或者跟預期的工資待遇相比，福利體系能夠提供更好的補償，使得外出上班不劃算。據此，國家可以取消部分傷殘補助金，或將不工作的人群排除在外。審查受益人福利訴求時，需要將重點從評估健康狀況轉移到評估所剩的工作能力。工作條件不靈活，使得具有監護義務的人們、殘障人士難以變成勞動力。兼職工作越來越被看作是激活這些群體的一種方法。特別是對有健康問題的工人，不太刻板的工作時間安排、改善的工作條件，也可以使得就業對傳統意義上的失業群體更具吸引力。雇主、工會、政府可以齊心合作，制定政策。雇主可以提供靈活的上下班時間，特別是對婦女控制工作時間，靈活安排工作和生育時間。對雇主來說，對有健康問題、殘疾人士進行有效的工資補貼、或其它彌補生產力損失的財政激勵措施更具吸引力。

3.防止技能因閑置而過時

由于個人或家庭原因，或者由于經濟方面吸引力不夠，任何國家中都有人選擇退出勞務市場。人力資本未使用是浪費技能，也是這些技能初始投資的浪費。相對技能改變的需求，未使用的技能會過時，閑置過程中未使用的技能也必然隨著時間的推移而退化。在工作場合中，越多地使用技能從事復雜而艱巨的任務，年老技能下降越有可能被防止。當員工習得新技能后，會經常在工作中使用，退出勞務市場上的人們不會具有這方面的優勢。有技能的人們由于長時間處于非工作狀態，他們的技能知識在市場上有可能過時。為了滿足市場技能的需求，他們可能需要接受技能再培訓以避免被閑置失業。職業培訓和再就業計劃，以及積極的勞動力市場政策，需要用來幫助失業人士找到工作。提高就業收入，限制收入替代方案，減少非金融就業障礙，能促進勞動力就業。

4.留住勞務市場技術熟練人員

熟練工可能通過提前退休退出勞務市場，或離開這個國家去其它地方找工作。可領取退休金的年齡以及提前退休方案，對人們離職的決定有很大影響。為了留住老員工，可以取消提前退休計劃，提高領取退休金的年齡，糾正扭曲的提前退休經濟激勵政策。提高領取退休金的年齡，雇主可以收回上升的培訓成本。它能鼓勵更多雇主和老員工投資于培訓。在職業生涯中期，終身學習和有針對性的培訓，可以提高以后的就業能力，打消提前退出勞務市場的想法。就業質量也會影響提前退休的決定。員工的能力不足，或雇主不愿縮短工時都會導致員工退休。為解決聘用老員工需求方面的障礙，需要平衡勞動力成本與生產率，減少雇主的社會保障貢獻，或為年紀較大的工人提供工資補貼。為了在技術方面的初始投資能充分受益，對于人才外流是一個重大問題的國家，應著眼于保留他們的技術工人。防止人才流失最好的辦法是激勵留下來，包括提高當地勞務市場的條件，而不是采取以防止移民的強制措施。從長遠的角度看，需要通過改善投資環境來增加對高技能勞動者的需求。

三、技能有效利用的戰略措施

1.促進人們就業的穩定性

政府應該制定宏觀貨幣、財政政策降低失業率。貨幣政策應該追求中期價格穩定，通過作用于通貨膨脹或反通貨膨脹沖擊來穩定經濟活動。財政政策的目標應該是恢復和維持健康的公共財政，以便維持市場的穩定。政府應消除參與和尋找工作中出現的障礙。失業保障安置率和持續時間的設置標準應該側重于尋找工作。在職業生涯開始時，年青人能夠成功踏入勞動市場對以后工作、生活有著深遠影響。以不穩定工作為開端的個體，可能會不適應所做的工作甚至最后失業。就業服務應該向失業青年提供進一步尋找工作的援助。就業服務成效的評估，應建立在對就業保障個案總量的長期影響之上，應對無效率項目加以終止。政府應確保最低工資標準的設定，不要損害對低生產率工人至關重要的各種創造性。應將競爭可行的新企業在所有領域中出現的合法障礙去除，應減少和簡化商業創業的行政負擔和花費。為了幫助失業工人尋找新的工作，應提供合理的解雇通知日期。方便勞動力技能的發展，減少早早脫離教育的情形，確保青年獲取與勞動市場相關的技巧，把教育和工作結合起來。

2.構建技能信息透明的通道

技能信息不足、透明度不高，會導致技能水平低、失業率高。市場中固有的不均衡會阻礙增長，準確及時的信息對于避免這種不均衡至關重要。不斷變化發展的技能需求需要準確的信息，以便降低技能搭配不當的概率。在勞動力市場上的所有行動者都能減少技能的不匹配。學校和勞動力市場的職業指導組織則是傳播信息的主體。高級職業指導是任何技能策略至關重要的一部分。有能力且掌握最新人才市場信息的工作人員，能為個人提供符合學歷、所期待的、職業間關聯的、恰當的指導，能夠引導個體去參加對他們職業前景最有利的學習項目。通過提供本地區清晰的、最新的行業信息，以及進入行業的技能要求，求職者可以構建自己的知識，評估自己的職業生涯路徑以及實現方法。透明公正的國家資格證書制度，能幫助雇主了解他們潛在的雇員掌握的技能，從而方便招聘，提高人員與崗位的匹配度。建立在能力基礎上的證書（文憑），使雇主能預估他將來的雇員工作的績效，使有工作經驗的個體擁有能反映出所學技能的資格證明。政府需要向學生、家長、工人、雇主、教育者以及法律的制定者，宣傳就業機會的信息。endprint

3.促進區域內部勞動力市場流通

技能短缺和高失業率并存的一個原因，是有相關技能的人與需要這種技能的工作崗位不在同一地理位置。減少區域內部流通的成本與阻礙，有利于幫助雇員找到合適的工作，同時有利于雇主招聘到合適的工人。不首先考慮區域內部流通中技能供應的潛力就直接從外部輸入技能，會給本區域就業全局以及技能應用帶來不利后果。區域內部勞動力市場流通需要構建技能信息系統。讓工人能夠尋找在當地勞動力市場之外的工作機會，讓雇主能在國內、甚至國際技能市場上招聘。建立國家、甚至超國家的技能資格證書制度，促進技能人才國際間的流動性。技能信息系統要支持終身學習和技能人才流動，要將普通高等教育、職業教育和培訓的國家資格證書之間，以及與其他國家資格證書之間進行比較。技能資格證書制度幫助驗證、識別和積累個體獲得的與工作相關的技能、知識。信息系統要讓其它國家的雇主能夠理解本國的技能憑證，使工人、學生在其它國家提供他們的技能變得更容易。

4.促進經濟向附加值鏈上方移動

人們經常在非常低的水平下匹配自己的工作（簡稱為低技能平衡）。低技能平衡中的人往往收入及生產效率最低。由于新技術比傳統的人力工作更高效，當引用新技術時可能會導致技能運用不充分。由于信息缺乏，或者工人并未在工作中充分利用自己的技能，也會導致這種不匹配。此外，在一些優先行業或地區，有可能缺乏需要高技能的工作。低技能平衡會影響地區或行業，甚至整個國家的經濟發展。從長遠來看，投資技能供應，可以使雇主更容易地聘請熟練的工人，使工人們提高工作質量。為了支持長期的經濟發展，政府需要對技能需求進行引導在國家技能戰略中成為優先。國家可以促進創新的就業機會，通過鼓勵創業，增加對技能的需求。教育機構需要關注于讓新技術與創新也能應用于發展技能，支持更高級別技能和高價值就業機會的創造。隨著企業向更高附加值產品和服務業邁進，其要求的技能層次以及運用這些技能的范圍都會擴大。技能政策應該幫助管理者，特別是中小型企業的管理者，找出高效工作和組織實踐的機制，其中包括鼓勵創新，采用與現有技能基礎互補的技術和實踐。雇主需要調整其業務策略、人力資源實踐和技能發展相一致;通過培養商品與服務的市場競爭力，創造出高效回報的工作。

四、OECD技能戰略的啟示

1.基于獲取人力資源紅利構建全方位的技能政策體系

老齡化對勞動力市場產生沖擊，一方面直接改變勞動力供給進而影響勞動生產率;另一方面間接影響勞動力需求并推高勞動力成本。隨著人口紅利逐漸消失和劉易斯轉折點的跨越，通過增長方式的轉變，中國經濟長期增長源泉終將轉變到依靠技術進步和生產率提高。[2]中國最有效的公共投資是人力資本投資，這包括對教育、公共衛生及健康、就業及培訓等，這些投資將會對中國帶來長期的多重的紅利。 ? [3]在中國社會轉型和加快轉變經濟發展方式的過程中，技能的發展具有重要的地位。中國的技能發展政策要具有全面性，需要貫通技能的開發、供給、利用，需要關聯社會保障制度、勞動力市場用人制度、企業發展制度、教育和培訓制度，需要涉及政府、企業、社會團體、公民個人，需要具有開放的視野、包容的胸懷、變通的措施。 中國需要以深化技能與工作崗位的匹配度為最終目的，加強財稅、資助、就業等政策與教育培訓政策的關聯度，促進技能的發展。

2.基于科技創新搭建“政產學研用”技能人才培養平臺

中國要積極推動協同創新，通過體制機制創新和政策項目引導，鼓勵高校同科研機構、企業開展深度合作，建立協同創新的戰略聯盟。[4]德國科技能長期保持世界領先水平，是因為它有一套政產學研用協同創新的科技創新體系。[5]“政產學研用”技能人才培養平臺是指政府、企業、高校、科研機構、目標客戶以技術創新為基礎，充分發揮各自的優勢，按照相應的機制實現不同主體的局部或整體結合，按分工的原則達到資源共投、風險共擔、成果或收益共享，創造未知的需求和價值，進行創新型技能人才培養。政府從法令、法規、資金方面，提供一個良好的政策環境和執行環境，調動企業、高校、科研機構、目標客戶進行創新型技能人才培養的積極性。企業發展的需求和廣闊的市場前景是匯聚“政產學研用”技能人才培養力量的起點和源泉。高校不僅提供先進的技術成果，也在技術成果提供過程中培養高水平創新型技能人才。科研機構是基礎理論和應用創新知識提供的主體。目標用戶是信息的收集、提供和傳播者，其將市場需求提供給企業、高校、科研機構，促進技術創新依據市場需求進行。

3.基于技能匹配完善技能信息透明的通道

技能信息透明是技能發展的重要保障，完善技能信息透明的通道對于促進產業升級尤為重要。完善技能信息透明的通道需要加強職業指導組織的建設、資格證書制度的完善。當前，高職院校職業指導體系存在著將“職業指導”簡單地理解為“就業指導”、職業指導工作缺乏系統性、對職業指導工作機制和模式的研究不足等問題。[6]學校的職業指導應以學生的個性特征為基礎，結合社會發展的需求，幫助學生構建職業發展所需要的知識結構、技術技能、團隊合作能力。同時，也要發展勞動力市場上非營利性職業指導組織，幫助個體的技能與勞動力市場的需求直接對接。這兩種職業指導組織的功能要各有側重和互補。大力推進國家職業資格證書建設將有助于提高我國工人的技能水平和收入水平，緩解我國的結構性失業，有效促進我國的勞動力市場建設。[7]資格證書制度要能保障資格憑證與個體的能力相匹配，要能夠體現工作中得到的能力提升，要讓雇主能夠通過資格證書評估應聘人員將來的工作績效。

4.基于產業升級實行技能人才貫通培養模式

推進經濟結構戰略性調整，是十八大報告提出的加快轉變經濟發展方式的主攻方向。經濟結構的變動要求技能人才供應能迅速適應，勞動力市場結構特征能與產業人才的需求迅速對接。技能人才需要知行合一，具有較強的理論基礎和實踐應用能力，選拔培養對象的標準、培養的模式具有區別于學術型人才的特征。目前中國由于受勞動力市場體制分割、僵化、惰性的影響，勞動力供給的調整速度相對緩慢，不能適應勞動力需求的新變化，從人才支撐的角度制約了轉型升級的順利實現。[8]近年來，學校和企業逐步開始合作培養高技能人才，國家也大力提倡校企合作加速培養高技能人才，但都是比較零散的合作，至今還沒有形成一個固定的模式。[9]技能人才的培養過程需要企業的積極參與，產教融合、校企合作需要體現在課程內容中，貫穿在培養的每個環節中。技能人才的培養需要打通中職、專科、本科、研究生的通道，確立應用技術大學在高等教育的地位，形成應用型高等教育技能人才培養的特征，滿足產業轉型升級的人才需求。endprint

收稿日期：2014-10-08

網絡出版網址：http：//www.cnki.net/kcms/doi/10.13253/j.cnki.ddjjgl.2015.01.010.html 網絡出版時間：2014-11-25 ?10：07：57

基金項目：北京市哲學社會科學規劃青年項目《“四化同步”背景下北京市職業教育的總體布局和宏觀結構研究》（13JYC021）;中國博士后科學基金第54批面上項目（2013M540080）;湖北職業教育發展研究院2013年度職業教育專項資助項目《“四化同步”背景下湖北省職業教育宏觀結構研究》（2013A121）;教育部人文社會科學青年項目《非營利性民辦高校學費合理性水平及政策調控》（13YJC880027）。

作者簡介：胡茂波（1975-），男，湖北鶴峰人，湖北工業大學高等職業教育研究中心副教授，管理學博士，清華大學教育研究院博士后，主要從事教育經濟與管理研究; 普艷秋（1989-），女，湖北襄陽人，湖北工業大學高等職業教育研究中心碩士研究生，主要從事職業教育管理研究; 余汶樺（1983-），女，安徽安慶人，安慶職業技術學院思政部助教，教育學碩士。

[參考文獻]

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[2] 蔡昉. 人口轉變、人口紅利與劉易斯轉折點[J]. 經濟研究，2010（4）：4-13.

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OECD Skills Strategy and Implications

Hu Maobo1，2 ， Pu Yanqiu2， Yu Wenhua3

（1. Institute of Education，Tsinghua University，Beijing 100084，China;2. Higher Vocational Education Research Center，Hubei University of Technology，Wuhan 430068，China;3. Ideological and Political Education Ministry，Anqing Vocational Technical College，Anqing ?246003，China ）

Abstract： In 2012，OECD released a report of Skill Strategy，which stated that the developing skills should encourage investment in skills upgrading，dynamically associate skill training systems with talent markets， guarantee the comprehensiveness of skills training and implement opening strategies to upgrade skills. Activating skill supplies requires the promotion of the youth career development and the availability of traditional unemployed people in the labor market. We also need to prevent skills obsolescence caused by inactivity，to retain skilled technicians in labor market. Making full use of skills requires employment stability，skill information transparency，inter-regional labor market circulation and the upward movement of economy in the value-added chains. According to OECD's Skills Strategy，an all-round skills policy system，which is vital for China to obtain the human resource bonus，should be constructed in China，the "government-enterprise-university-research institutions-application" training platform for skill talents should be established to promote technological innovation;skills information transparency channel should be improved to match skills，the skill talents connection training model should be carried out to promote industrial restructuring and upgrading.

Key words： skills strategy;skills development;skills supply;skills utilization

（責任編輯：張改蘭）endprint