地方融資平臺績效審計與績效評價體系研究

李甜

地方融資平臺績效審計與績效評價體系研究

李甜

地方融資平臺目前成為強經濟刺激計劃中最活躍的投融資主體，在拉動內需的經濟計劃中發揮著舉足輕重的作用，也潛在著巨大的金融風險和財政風險。從融資平臺運營現狀出發，分析目前政府投融資平臺企業績效審計中需要關注的關鍵點，并探索性結合價值鏈理論和“沃爾比重評分法”構建“資金密集型審計”的績效評價指標體系，評價地方融資平臺的運營績效。

融資平臺；績效審計；績效評價；沃爾比重評分法

一、研究背景

2008年以來，一場全球性的金融危機席卷而來，為應對危機，中國政府采取了寬松的貨幣政策和“4萬億”強投資計劃等一系列積極財政政策。由于地方政府的財力難以應對中央政府要求的高達1.3萬億的資金配套①國家審計署2009年第14號審計結果公告“關于1981個擴大內需投資項目建設管理和資金使用情況的審計調查結果”第二項（四）。，為了突破資金瓶頸和法律障礙，地方融資平臺如雨后春筍般粉墨登場，成為強經濟刺激計劃中最活躍的投融資主體。

國務院2010年19號文對地方融資平臺給出的官方定義為“指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體”。地方政府對投融資的客觀需要和主觀沖動，使得融資平臺規模和數量激長的同時，也出現了規模增長過快、運作不規范、經營效益低下等問題。地方融資平臺在拉動內需的經濟計劃中發揮著舉足輕重的作用，也潛在著巨大的金融風險和財政風險。

二、地方融資平臺運營現狀及存在的問題

（一）運作模式：發展定位不準確，未形成清晰的發展規劃

地方融資平臺普遍的運作模式為通過政府組織，采取“以財政注資、土地為支撐、市場化籌資”的方式，形成企業、財政、土地、金融機構等因素的合力，通過平臺融資、平臺轉借轉投等方式放大政府的投資效應，進而破解城市基礎項目建設的投融資瓶頸。理想狀況下主要運營方式為以股權（項目）投資為核銷的資產運營，通過“投資（建設）—管理—增值—長期持有（或移交）”的價值鏈和管理鏈的回路，實現國有資本與民間資本的對接、產業資本和金融資本的對接。

從管理成本和管理體量來看，市政府無法對其投融資行為進行具體的歸口管理。投融資平臺究竟是政府出資設立并授權的不以盈利為目的的政府投資機構，還是政府授權的國有資產經營公司；是政府的一個職能“部門”還是完全市場化的主體。大部分地方融資平臺的企業定位處于政府主導型與市場化經營主體的矛盾交織之間，搖擺不定。在實際運作中，部分投融資平臺或履職“缺位”未能完成政策性投資；或在市場經營中或“失足”“錯位”將政府資源投入高風險、夕陽、或兩高一剩產業，自身定位上的不準確是其迷失方向，缺乏科學合理的戰略規劃。

（二）投資狀況：政府指令性項目為主，投資和收益不匹配

在經營業務上，大部分地方融資平臺以承擔政府指令性投資任務為主，一是成立項目公司完成政府交辦的公益性或準公益性項目的投資建設以及工程的實施；二是根據政府的授意或委托實施股權性投資或者對政府劃轉的股權進行管理。公益性、基礎性項目投資額巨大，且本身不具有贏利能力，通過這類項目從銀行獲得長期融資很困難，依靠項目包裝或者流動資金貸款實施項目建設，還款期限與還款能力也發生了錯位。如南京市某集團A自2005年至2010年對某城市環境綜合整治工程累計投入資金近52億，除少量財政資本金注入，大部分項目資金來源于銀行貸款，年資金使用成本達2億多，五年來累計獲得經營性收入僅5000萬，年平均投資回報率不足0.2%②數據來源：南京市國有資產投資管理控股（集團）有限責任公司2007年至2009年資產運營情況的專項審計調查報告。，僅能勉強維持日常管養支出，依靠項目本身收益償還項目貸款純屬“鏡花水月”。

（三）融資狀況：過度負債，未建立穩定償債渠道

融資方面，地方融資平臺普遍存在過度負債現象，央行的調研結果顯示，2009年5月末，全國共有政府投融資平臺3800多家，管理總資產近9萬億元，存在著將近6萬億元的巨額融資，平均資產負債率約60%。商業銀行貸款是地方融資平臺融資的主要方向，四大行、國開行和地方金融機構在貸款主角上形成三足鼎立的局面；企業債券、資產證券化以及BOT等創新型融資渠道，雖然融資成本相對較低，由于發行報批手續的繁雜，不占主流；在貸款資金的償還上看，很多項目都是依靠土地出讓金收益，由于近幾年國家宏觀政策影響，土地出讓收到政府計劃和出讓條件等諸多限制，一個在遙不可期的未來才能實現的政策，滾存下來的卻是當下實實在在的資金成本。于此同時，在當前動蕩起伏的金融市場，有些平臺企業為獲取經營性現金流，將資金投入股票、證券等高風險市場，財務風險極大，無異于竭澤而漁。

（四）管理狀況：法人治理結構不健全，現代企業制度不完善

現代企業制度的突出特征是，董事會、監事會以及總經理同時具備，互相牽制，缺一不可。地方投融資平臺法人治理結構問題主要表現在兩個方面，一是法人治理結構本身不完善。現代企業制度中完善的法人治理至少要包括股東會、董事會和監事會。由于地方投融資平臺通常由政府單獨出資或主導，在法人治理方面股東會自然欠缺，甚至董事會也不完善，通常僅設置董事長，監事會更被置于可有可無狀態。二是法人治理水平低下。由于地方投融資平臺的政府出資性質，即使在法人治理結構完整的情況下，也經常出現政府官員任職、經營層與決策層高度重疊、職業經理人缺乏等現象，使得地方投融資平臺的法人治理水平低下，管理效率不高。

三、地方融資平臺績效審計與績效評價體系的建立

綜上所述，地方融資平臺目前定位不明、經營效益差、投融資風險大和管理水平低的現狀，與其在國民經濟轉型和城市化發展進程所處位置的要求，存在較大差距。因此，對地方融資平臺加大績效審計力度，從自身運營效益的角度揭示其在經營績效和社會責任績效上存在的問題，幫助其提高經濟價值和社會價值，才能實現其經濟運行的可持續發展。為全面推進我國經濟結構的戰略性調整，強化政府的投融資能力及對國有股權的管控能力，防范系統性金融風險，筆者認為，有必要將傳統的資產負債損益審計與績效審計的思路相結合，建立健全績效評價體系，為規范化平臺運作提供評價依據。

（一）目前投融資平臺績效審計存在的技術難點

1.如何定義地方融資平臺的性質

地方融資平臺是地方政府根據城市建設需要，由政府注入資本金以及財政補貼依據公司法建立起來的擁有法人治理結構的特有的企業組織形式，是包裹著公司這一組織形式的“殼”，卻包含政府職能部門的“靈魂”的特殊企業，在某種程度上也可以說是政府職能部門的職責延伸的特殊政府外設機構。投融資平臺是承擔著部分公共服務、公共管理、公共事業投資職能；同時謀求盈利的以有限責任公司為載體的法人實體。性質的準確定位會直接影響到績效審計的重點和評價指標的設計。

2.對“投融資”概念的理解

一方面“投融資”描述了現實經濟中的一種復合性的經濟行為，即“投資融資化”和“融資投資化”的結合；另一方面是從“投融資”體制角度來理解的概念，在目前中國處于經濟轉軌的過程中，重大領域的投融資決策受政府各項政策影響，投融資行為、尤其是特定主體的投融資行為正是政治經濟體制在企業具體行為上的反映。前者描述的是具體化的投融資行為，是靜態的、單一的，而后者從體制的角度來理解“投融資”這一概念必須用歷史的眼光，其內涵的變化正是隨著國家政治經濟體制的變化逐漸變化、充實、豐滿。分析某一具體投融資決策的合規性、效益性，必須還原到某個特定的政策環境，才能正確定位企業的具體經濟行為背后的思維邏輯；對具體投資項目的績效評價也必須回歸到某個特定時期的社會背景和經濟發展階段中去，不能和相關的歷史時期割裂開來。

3.如何選擇績效評價指標

目前國際通用的績效評價體系僅有兩條清晰的分支：針對非盈利機構(non-for-profitsector)的績效評價體系和針對私人領域（privatesector）的績效評價體系，前者以法規性、組織性、政治性的非財務指標為主，績效評價的重點是對公共資源是否充分利用以及社會需求是否最大限度的滿足；后者主要以財務指標為主，績效評價的重點是經濟實體是否有效運行，內部的經濟資源是否充分利用，能否以最小的經濟投入獲得最大的經濟產出。兩者的界限明確，不可融合。

地方融資平臺是擁有雙重身份的特殊職能企業，是我國經濟體制改革過程中創造出的有中國特色的政策產物，在國際慣例中選擇一類現有指標來進行績效評價比較困難，應該根據融資平臺企業的具體業務，將社會效益性指標和經濟效益性指標設置不同權重，同時定性指標與定量指標相結合。

（二）基于價值鏈理論的地方融資平臺績效評價模型

多數學者認為，企業每項經營活動都是創造價值的經濟活動，而這些互不相同但又相互聯系的生產經營活動構成了創造價值的動態過程，即價值鏈①徐詩軍，《基于平衡計分卡的價值鏈管理評價體系構建略探》第44頁。。地方融資平臺之所以獲得各級各類審計機關、審計組織的關注，與其資金聚集程度密不可分，從單個實體占有資金的“密度”而言，地方融資平臺堪比“航母”。對這類企業的審計筆者將其定義為“資金密集型審計”，績效審計將與資金流向息息相關的各環節作為審計重點。價值鏈的績效是一條價值鏈是否具有競爭力的衡量標準，地方融資平臺的每項日常經營活動都處于資金流轉的價值鏈中，劃分為資金的取得、投入、使用和結果等四個環節，可通過分析每個環節的經濟性、效益型和效果性來評價地方融資平臺的經營績效。

1.價值鏈上游環節——資金的取得：籌資、融資情況，包括總量、渠道、方式、成本以及償債資金的來源，重點評價融資的經濟性、效率性和效果性以及風險防范能力。經濟性主要指資金使用成本，各類來源資金比例，是否達到最佳資金使用結構，融資是否存在不正常的附加條件，資金到位前發生的融資費用是否合理；效率性指能否根據籌資計劃、資金預算籌措到資金，資金來源是否足額、合規、合法，是否與相關資金提供方是否訂立正規、合理的書面協議；效果性指資金籌措的目標是否達到，是否符合管理部門下達的計劃、預算，以及是否及時、足額到賬；風險防范能力指總體資金使用的風險，包括財務風險、法律風險、道德風險等，對于外部融資，平臺企業是否制定了資金償還計劃以及償債資金的可靠性。

2.價值鏈中游環節——資金的投入：主要指一次性投入到位的資金，如股權性投資，包括投資方向、行業、結構、成本以及投資回報情況。投資的合規性指是否履行有關國資管理部門相關報告、報批和備案手續；投資的經濟性指投資成本是否符合市場公允價值，預計的投資回報率和投資回收期與投資成本是否匹配；投資的效率性指是否充分利用有限資金，完成企業制定的投資計劃和有關部門制定的資金投放任務；投資的效果性指是否發揮先導性、基礎性投資的作用，投資方向有無回避“兩高一剩”，重點投資戰略是否優化，產品或服務是否具有市場競爭力。

3.價值鏈中游環節——資金的使用：主要針對項目投資的資金使用這樣一個持續性的過程，重點評價工程項目建設的經濟性、效益性、效果性。包括對政府交辦的工程建設任務是否完成到位，建設工程的實施過程是否符合政策預期，以及相關項目在服務地區群眾生活、提升城市形象方面是否發揮了應有的作用。審查項目立項是否符合地方政府有關立項文件、是否編制了工程建設方案并就方案進行了必要論證；是否經過了勘察設計，委托相應資質的設計單位來設計；對于工程物資采購和使用是否執行了政府采購和招投標辦法的有關規定，有無合同審簽和授權制度；審查工程有無運營成本控制，成本是否合理、合規；是否存在行政經費擠占、挪用建設資金、虛列支出、私設小金庫和現金管理使用的其他不規范情況；工程項目是否進行了竣工決算、以及在具體地區發揮作用的情況。

4.價值鏈下游環節——資金的結果：資金產生的結果體現在內外兩個層面，內部結果指資金經過籌集到使用的過程，能夠為企業自身帶來的資產的變化，增值或優化，體現在企業資產質量上的提高或者企業效益的增加；外部結果指資金的投放形成的外部效益，包括外部經濟性、社會效益、生態效益等，作為承擔政府投融資職能的平臺企業，在履行社會責任、政府任務的角度，在提升城市形象、支持經濟發展所體現出的作用。

（三）以沃爾比重評分法為工具的指標體系設計

獨立的、零散的績效審計評價指標是無法對資金的價值鏈績效情況做出最終的評價，必須借助一定的評價工具。目前采用較多的評價工具有成本效益分析法、綜合指數法等，“沃爾比重評分法”①周豐，《基于沃爾評分法的財政資金績效審計評價指標體系研究》，第4頁。起源于1928年，亞歷山大?沃爾出版的《信用晴雨表研究》和《財務報表比率分析》中提出了對企業信用能力指數的分析和評價。基本原理就是把若干個財務比率用線性關系結合起來，對選中的財務比率給定其在總評價中的比重 (比重總和為100)，然后確定標準比率，并與實際比率相比較，評出每項指標的得分，最后得出總評分。由于沃爾評分法在財務指標的選取上有一定局限，因此，筆者是基于“沃爾評分法”的，嘗試性引入非財務指標作為補充，以彌補這一缺限，探討資金的價值鏈績效評價指標體系的構建途徑。

通常采用的分析方法包括：趨勢分析法和因素分析法，可通過實地調查、咨詢相關部門、走訪統計部門等多種方式，收集直接間接數據，縱向上分析企業的資產負債情況、收益狀況、現金流入狀況進行對比分析，找出其經濟效益的變化趨勢，并進而發現影響其經濟效益變化的主要因素，摸清其主要的盈利來源和核心競爭力；定量分析和定性分析相結合：.一方面對企業存在的問題做定性描述，概括其在履行政府投融資平臺職能的完成情況；另一方面通過運用相關財務分析指標，描述其在資產管理、收益水平、現金流入的安全度上所處的位置。定量和定性兩者結合，對其進行綜合評價。

首先確定評價的內容，設置評價指標，確定采用哪些定量和定性評價指標；第二科學劃分定量指標和定性指標的比例，并賦以一定的比重；第三確定各項比率指標的標準值。沃爾評分法的標準值是指各指標在企業現時條件下的最優值，但是，當某一指標與最優值差異很大時，會對總評分產生不合邏輯的重大影響。通常標準值主要采用以下標準：（1）計劃標準。以預先制定的目標、計劃和預算定額等數據作為評價的標準。（2）行業標準。以同行業的相關指標數據為樣本，運用一定的統計方法計算而制定出的評價標準。（3）歷史標準。以本地區、本部門、單位或同類部門、單位績效評價指標的歷史數據作為樣本，運5用一定的統計方法計算出的各類指標平均歷史水平。（4）經驗標準。由專家學者根據財政經濟活動發展規律和實踐經驗，經過分析研究后得出的評價標準；第四計算并評分。計算出各類定量指標值和對定性指標進行描述，并參照計劃標準、行業標準、歷史標準以及經驗標準對定量和定性指標的結果進行評分。（如示例表）（5）對評分結果進行匯總分析，并根據公式：匯總評價分值P=Σ置a× 80%+Σy參×20%，其中：P表示各個評價指標，x、y表示各定量和定性指標的評分值，a、盧代表各定量和定性指標各自的比重。比重和評分的設置依靠審計人員的職業判斷，計算匯總評分后，運用橫向比較、縱向比較、歷史比較、經驗比較等分析方法，評價績效水平。

示例表:資金的取得績效評價表定量指標（80%）經濟性指標是否建立籌資預算 5%效率性指標 債務的償還對土地 5%效果性指標 是否建立籌資管理 5%風險性指標 是否建立融資風險 5%比重 評分 定性指標（20%） 比重 評分資金加權平均成本率 10%融資費用率 10%融資計劃完成率 10%資金充足率 10%融資撥付率 10%資金到位率 10%借新還舊率 10%已獲利息倍數 10%

1.資金的取得績效評價指標：由于地方融資平臺企業對資金存在迫切需求，往往存在不計成本不顧條件不考慮償還能力，甚至以犧牲效率為代價的融資行為，為平臺運營帶來了巨大的風險隱患，現有的和隱形的資金成本給平臺企業背上了沉重的包袱，這部分主要以定量指標為主，定性指標集中在融資相關的內控制度管理方面。

（1）定量指標：

A.經濟性指標：籌集資金加權平均成本率、融資費用率、融資附加成本率等。

B.效率性指標：融資計劃完成率、資金充足率等。

C.效果性指標：融資撥付率、資金到位率等。

D.風險性指標：債務對土地的依存度、借新還舊率、已獲利息倍數等。

（2）定性指標：是否訂立籌資預算、預算是否合理、是否專人管理、是否建立相應的內控管理制度、是否存在融資風險預警制度等。

2.資金的投入績效評價指標：部分融資平臺以股權經營為紐帶，對外以股權性投資形成的資金投入，以發揮產業引導作用，對這部分資金投入評價相對單純，以定量指標為主。

（1）定量指標：

A.經濟性指標：投資回報率、財務凈現值率、投資利潤率等。

B.效率性指標：投資計劃完成率、無效投資率、損失浪費率等。

C.效果性指標：投資回收期等。

（2）定性指標：投資管理是否到位、是否建立投資管理制度、投資報批手續是否完善、是否與被投資企業建立日常聯系制度等。

3.資金的使用績效評價指標：基礎項目的建設成為大部分融資平臺的資金使用方向，傳統上的項目資金審計，更多關注造價的核減，很少涉及建設資金使用的績效審計，致使我國許多財政性投資的經營性公共工程投入運營后效益極其低下，探討公共工程建設專項資金績效審計評價指標就尤為重要，對于項目資金的績效評價以定量指標為主，對項目資金的管理評價以定性指標為主。

（1）定量指標：

A.經濟性指標：如投資核減率、工程管理費率、經費節約率、一般支出擠占項目支出比率等。

B.效率性指標：如投資利潤率、投資利稅率、項日管理內控制度健全有效率、項目提前(延期)完成時間等。

C.效果性指標：工程目標工作完成率、投資回收期、目標完成率、項目設計能力利用率、項目質量建設管理量合格率等。

（2）定性指標：包括資金預算是否合理、預期目標是否科學，資金使用項是否進行可行性論證、資金是否有序、及時撥付、是否加強資金管理，財務核算制度的建立和執行情況，是否做到專款專用、項目資金的使用是否嚴格履行招投標程序、項目質量等級等。

4.資金的結果績效評價指標：資金形成的結果可從經濟效益、社會效益和生態效益三個方面來評價，經濟效益指標包括內部經濟的保值增值，資產優化以及外部形成的經濟性；而社會效益和生態效益則更多涉及非財務性評價指標。

（1）定量指標：

A.內部結果指標：資產利潤率、國有資本保值增值率、企業經濟附加值。

B.外部結果指標：如成立后人均國民生產總值平均增長率、利稅增加率、社會貢獻率、環保投資增長額、人均綠地變化率、森林覆蓋變化率等。

（2）定性指標：是否彌補產業空白、增加就業、維持社會穩定投產或運行后是否達到預期的效果、城市文明程度、衛生、環保程度，公眾滿意程度等。

四、結語

績效審計評價指標體系是一個系統的工程，在具體操作中，可順應資金流轉的各環節，按照融資平臺的不同性質、不同目標，根據不同地區、不同時期、不同社會環境以及不同的政府執政理念的要求，有意識的搜集各類技術指標和數據資料，建立科學、完整的績效審計評價指標庫。

由于地方融資平臺在融資渠道、投放方向具有多元性，資金使用效益存在多樣性，對于資金價值鏈的績效指標很難窮盡；同時對于具體行業具體指標的選取和計算方法尚未走上標準化的道路，要想構建科學、客觀、合理的評價指標體系，對績效審計人員的知識水平和職業判斷有較高的要求。本文僅通過對一些特征性指標的列舉，利用沃爾評分法的基本原理構建了評價方法，對地方融資平臺資金的績效評價指標體系進行了初步探討，不足之處，敬請批評指正。

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李甜，女，南京市審計局審計師，主要從事企業績效審計與績效評價的理論與實踐研。

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1008-4428（2015）03-58-04