教育領域綜合改革形勢分析

曾天山

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了深化教育領域綜合改革的新部署和新要求。

2014年，中國教育改革發展的每一步都令人期待。從小升初免試就近入學新政火熱出爐，到19個大城市“一城一策”應對擇校;從考試招生制度改革方案呼之欲出，到以“管評辦分離”為核心的管理體制改革穩步推進;從堅持立德樹人深化課程改革，到優化城鄉教育資源配置促進公平，改革新政正以前所未有的力度密集出臺，深入實施。

當下教育領域最熱的詞無疑是“綜合改革”。那么，怎樣認識教育領域綜合改革的意義，它的亮點是什么？回顧教育改革的歷程，本輪教育領域綜合改革提出了哪些任務與課題？

一、認識教育領域綜合改革的意義

（一）改革是一切有意義的變化

改革是一切有意義的變化，是帶來正能量的變革。教育領域綜合改革就是要改掉“存在明確問題的、不合理的、落后的、嚴重影響生產力發展的”生產關系，使之更加合理完善。它具有歷史性進步意義。

我們認為改革至少應包含三個要素，即決策的正當性、程序的預定性以及目標的可取性。對現行政策的任何改變只有同時具備這三個要素，才可以被稱為改革，因而也具備了道德和法治的正當性。

（二）深化改革推動教育內涵發展

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》）是繪制我國基本實現教育現代化的宏偉藍圖，貫穿其中的一個重要思想就是“綜合改革”。在《綱要》制定過程中，最初名稱是“國家中長期教育發展規劃綱要”。一些教育部門的人認為，教育已經完成改革的啟動，教育面臨的主要問題是發展，比如增加經費、人力，加強課程。然而，時任國家總理溫家寶同志卻提出——教育改革才開頭，教育有三個問題沒解決好，投入不夠，水平不高，改革不到位。最后《綱要》定名時加入“改革”，并把“改革”兩個字放在“發展”前面。

可見，教育發展不能完全替代改革，做大蛋糕不等于分好蛋糕。教育改革是推動發展的最大紅利，以此調動相關利益群體的積極性、主動性和創造性。

改革已經啟動，但是過去改革重在推動外延發展，擴大規模，強調普及。現在，深化改革旨在推動內涵發展。教育質量的提高最初依靠規模發展可能有一定效果，但達到一定程度后規模發展的促進效果就變得微弱，就需要由外延向內涵發展變革。教育的內涵發展需要克服體制機制性障礙，需要改革結構，需要新的辦學理念、管理方式的變革。

（三）綜合改革要充分激發創造力

教育改革深化需要攻堅克難，觸及利益比觸及靈魂還困難。教育領域綜合改革經驗不足，我們要不斷探索，關鍵要通過改革激發創造力。

創新是社會發展的主流與動力。《大學》語：“茍日新，日日新，又日新”，就是從動態的角度強調不斷革新。教育更需要創新。教育有兩極性，既有傳統性也有創新性。教育在兩端之間要取得平衡，既要傳播傳統優秀的文化，又要創新面向未來的文化。正如鄧小平同志提出來的“教育要面向現代化，面向世界，面向未來”。這就是教育綜合改革的訴求。

中國教育走的是一條發展中大國的社會主義特色的教育發展之路。公平、質量、普及、提高、標準、個性，全都要顧及和反映。

所以，教育改革是繼承，是發展，是創新。通過教育領域綜合改革激發活力、增強動力、調整利益、推動發展、促進公平、提高質量、提升效益。改革解放生產關系，最后迸發出積極性、創造性。

二、綜合改革是全面深化的教育改革

十八屆三中全會提出教育領域綜合改革，它是全面深化的教育改革，要求具有系統性、整體性和協同性。

（一）教育改革的系統性

每一個人從搖籃到墳墓一般都要經歷五個學段，其間的教育還存在跨校、跨區、跨國流動。

五個學段是學前教育、初等教育、中等教育、高等教育、繼續教育。其中的教育銜接有：家教和幼教銜接，幼小銜接，小學和中學銜接，高中和大學銜接，學校教育和繼續教育銜接。每一段都存在銜接問題，但是大家如果都是“鐵路警察各管一段”的意識，銜接就很容易出問題。

比如幼小銜接問題，在學前和小學階段有兩種不同的看法。小學通常說零起點，但幼兒園卻長期存在小學化教學的問題。學前是游戲化教學，小學開始進入知識化教學和分科學習。于是就會出現這樣的現象：小學低段要教的知識，學生在幼兒園已經學過，但學習習慣方面，學生卻停留在幼兒園時期。

又如，高中和大學銜接問題。改革開放三十多年中國的“高考狀元一般化”現象值得思考。高考的信度和效度都比較好，但是考出來的人才還存在“深加工”需要。這就源于高中與大學銜接有問題。高中學習很大部分精力都投入到應試的訓練中去了，猜出題者的心思，題海戰術練就正確、準確、精確。高考尖子生進入大學不適應，不適應從應試到研究性學習的轉化。大學不只是學知識，還要搞研究。過去都是老師教，學習有標準答案;現在搞研究更多需要創造。比如我們研究“全國性教育滿意度調查”，國內沒有做過，國外只做過一個學校的調查，沒有全國性的調查。怎么調查，設立哪些標準，采用什么方法，如何統計分析，這都需要創新。

到了繼續教育階段，很多在校學習優秀的人就不知如何自主學習了。信息社會給予每一個人廣闊的自主學習空間。越是發達的行業繼續教育越重要。面對學習型社會的建設，每個人都要加強自主學習的能力——自己選擇學習的方式、時間、內容。比如同樣上網，有的人收獲很大，收集到有效材料;有的人就只找到無用材料。

另外，除學段間銜接，還有學科間銜接、學校間銜接、地區間銜接、國家間銜接。

現代人的培養是復合的，在長達20多年的系統教育中，可以說，成就一個人哪個環節都不能出差錯，一個環節出問題就有可能會毀掉一個人的成長。所以教育領域綜合改革要有一種系統思維。endprint

（二）教育改革的整體性

我國教育的管理是一個從中央到地方五級政府分擔的結構。各級政府承擔著不同的職責，哪級政府不給力，教育都會出現問題。但是五級政府教育的責任存在交叉。中央全面統籌規劃，現在還有省級統籌，但是這也不足應對各地教育改革的復雜性。

中國有約68萬個行政村，一些省的人口近億，也有不少上千萬人口的大縣，這么龐大的教育，僅依靠中央、省級、縣級三級管理是不科學、不合理的，況且各級政府還存在職責不分明的情況。就以進教師為例，通常采用的是“國標、省考、縣管、校用”。也就是說，一所學校進一名教師，標準是國家定的，省里面進行考試考察，縣里統一人事管理。縣管還不一定是教育部門，通常是縣政府管理，而怎么用其實是落實在學校中的事。這樣的管理方式對于一名教師的成長有哪些好處，又存在哪些不足之處？教育領域綜合改革面臨的就是一個一個這樣的問題。不同的問題當然采取不同的方法處理，但無論什么問題如果沒有一個整體考慮，肯定是處理不好的。

所以改革必須要整體推進，必須發揮五級政府的作用。教育領域綜合改革就是要改革教育管理缺位、職責不清的現狀。

（三）教育改革的協同性

教育事業需要多部門協作，也需要學校、家庭和社會合作。

粗略計算，與教育相關的部門有40多個。推進一項教育改革需要相關部門的協助才能實現，這其中就體現教育改革的協同性。

舉個事例。2010年國家教育改革領導小組由國家領導人擔任組長，成員單位就包括除教育部外的19個成員單位。每年開會協調教育要解決的重大事件，都需要國家領導出面，各部委領導共同討論來協商。

再舉一個事例。與教育最密切相關的部門是財政部，教育離不開錢。有人開玩笑說，“中國教育改革是財政部在改革，財政部兼會計、出納、總管。”過去教育很多是專項撥款。中國這么大，中央財政無法知道各個地方具體情況。這樣就會出現尷尬：比如學校現急需師資培訓的經費，但中央的專項撥款卻是校安工程。要還是不要？要了，又怎么用？《綱要》明確規定到2012年使國家財政性教育經費支出占GDP的比例達到4%。現在一些地方教育經費支出已達到4%，地方就可以對教育經費的支出協商后在4%這個盤子里來分配，避免了上面的尷尬。

教育和各個部門有著千絲萬縷的聯系，教育和各個行業也有著千絲萬縷的聯系，不協同無法推進教育領域的綜合改革。

三、回顧教育改革的歷程

從1983年鄧小平同志提出“三個面向”啟動教育改革算起，至今已召開了四次全國性的教育工作會。每次教育工作會都可以看做那個階段的標志性事件，集中反映了那個階段的改革歷程。每次改革都有關鍵詞、關鍵文件。

第一次全國教育工作會議是在1985年召開，會后頒布了《中共中央關于教育體制改革的決定》。這次大會有兩個關鍵詞，即簡政放權、結構改革。

簡政放權就是把中央權力下放地方，建立國務院領導下的地方分級負責制，調動了地方參與辦教育的積極性。

談及結構改革，我想舉下面的例子。當時普通學校占全國學校總數的80%多，職業學校很少。當時有一個怪現象：農村高中生考不上大學，就是干活不如老子，理財不如嫂子。所以當時普職教育的結構均衡化就成為重點要解決的問題。在調研了十多個教育發達國家地區的經驗后，改革提出了按普職1︰1增設職業學校數量的決定。

1994年召開了第二次全國教育工作會，會議動員全黨全社會認真實施1993年發布的《中國教育改革和發展綱要》。本階段改革關鍵詞是辦學自主權、吸納社會力量。

辦學自主權，即擴大學校的辦學自主權。吸納社會力量，即吸收民間的力量辦學。1992年鄧小平南巡講話后，調動社會力量，開放社會資源成為社會當時的風向。公辦學校也進行改革，公辦民助、民辦公助是這次改革的亮點。

1999年召開了第三次全國教育工作會，會議期間發布《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》，這階段改革的關鍵詞是校內改革和課程改革。

搞素質教育，不光是社會的事，教育內部的事，還是要學校動起來才能有效果的事，所以倡導校內改革。2001年啟動了新一輪基礎教育課程改革。

2010年召開第四次全國教育工作會，會議要求切實落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》。本階段改革關鍵詞是綜合改革和質量提升。

四、教育綜合改革面臨的新任務

上世紀80年代教育改革也提及綜合，但那是小綜合。農村做農村的改革，城市做城市的改革。農村著重于三教統籌，農科教結合，城市主要是人才培養模式的改革。

黨的十八屆三中全會的召開將推動教育領域綜合改革進入快車道。十八大提出深化教育領域綜合改革，指明了教育改革的新方向。深化以人才培養體制為核心的教育改革研究，改革重點是人才培養模式，改革難點是考試招生制度，改革熱點是課程教學。

《決定》通過三段700多字的篇幅，系統闡釋了今后深化教育領域綜合改革的總體要求，基本政策導向是瞄準“解決好人民最關心最直接最現實的利益問題”，朝著“努力為社會提供多樣化服務，更好滿足人民需求”的目標前進。其深層次戰略意圖，應是正確劃分基本公共教育服務、非基本公共教育服務、非公共教育服務三者屬性，構建政府、學校、社會之間新型關系，堅持保基本、強基層、建機制，從管理和辦學體制，到學校教育教學環節，進一步激發各方面參與教育改革積極性，讓孩子擁有更多更豐富的選擇學習發展的機會，讓億萬家庭都能感受到實實在在的改進實效，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。

現在的教育綜合改革是一種大綜合，它是在城鄉一體化背景下，打通了區域和部門的界限。要準確把握教育綜合改革的基本特性;一是教育事業的全局性要求教育改革的緊迫性;二是教育事業的復雜性反映教育改革的協同性;三是教育工作的艱巨性折射教育改革的整體性;四是教育成效的長期性反映教育改革的系統性;五是教育發展的先導性要求教育改革的前瞻性;六是教育發展的規律性反映教育改革的周期性;七是教育發展的多變性要求教育改革的創新性;八是教育發展的重要性要求教育改革的風險性。

那么，教育領域綜合改革提出了哪些課題與任務。本文進行了以下梳理：

1.立德樹人（進行學生品德素養調查，素質教育調查）;2.體育、美育和心理健康教育（學生體質監測、體育教師教學技能測評、美育教師教學技能測評、心理健康研究）;3.促進教育公平（比如中國教科院正在探索教育公平整體方案設計）;4.減輕中小學生課業負擔（學情調查、課業負擔調查監測、學困生調查與干預）;5.考試評價（師生考試反映調查、學業成就調查、學生綜合評價）;6.管辦評分離（下放行政審批權限、教育決策模擬系統、教育滿意度測評、現代學校制度、推進學校信息公開）;7.職業教育體系建設;8.普通教育、職業教育和繼續教育學分互認制度建設;9.高校分類評估（高校績效評估）;10.研究生教育;11.信息化縮小教育差距（教育信息化普及狀況調查）;12.教育國際化（教育國際競爭力、未來學校（教室）實驗）。

2014年教育工作重點是：把方向，落實好立德樹人根本任務;促公平，推進基本公共教育服務均等化;調結構，促進各級各類教育協調發展;抓改革，積極穩妥破解考試招生制度難題;轉職能，改進教育管理方式;發揮學校主體作用，加快建設現代學校制度;發揮社會評價作用，動員社會參與支持監督教育。

五、結語

正確理解教育領域綜合改革形勢，需要教育人具有以下意識：

教育改革的正確性：從群眾最關切的問題改起，從影響教育發展的體制機制改起、從凝聚最大共識的地方改起。教育改革的準確性：改革要切中要害，牽一發而動全局。要害就是考試評價。從考試評價改革倒逼教育改革的深化，促進人才培養模式的優化。教育改革的有序性：先改什么后改什么，分清輕重緩急。教育改革的協調性：人財物事都要和改革相配合。教育改革任重道遠：促進每個孩子健康快樂成長，并且為每個學生提供適合的教育，進而使每個學生成為有用之才。

本文系作者在重慶市教育科學研究院所作報告整理而成，經作者審定endprint