新形勢下構建基層國庫資金風險防范體系路徑探析

【摘要】隨著財稅金融體制改革的深入推進，以及以“3T”系統為核心的國庫信息化建設的推廣，國庫業務種類、規模以及辦理國庫業務的流程及其方式都發生了一些新的變化，新的風險點也隨之而來。因此，如何適應新形勢構筑國庫資金風險防范體系，確保國庫資金安全顯得尤為重要。本文從基層國庫業務發展的新形勢入手，分析了新形勢下存在的主要風險點，并提出了加強國庫資金安全管理的思路和具體方法。

【關鍵詞】基層 資金 體系

一、基層國庫業務發展的新形勢

（一）業務量不斷加大

一是隨著經濟的發展和預算管理體制的完善，納稅主體和納稅行為也不斷增加，傳統的以稅收為主體的預算收入業務量相應增加，同時納入預算管理的政府性收支業務不斷加入，致使國庫的業務量不斷上升。二是隨著行政規劃的改變，行政區域的增加，按照“一級政府，一級財政，一級國庫”的規定，國庫主體也不斷增加，相應的國庫業務量也隨之大幅上升，近年，寧夏已新成立一個中心支庫，根據行政區劃變化還需成立兩個國庫。三是國庫代收的新業務導致的業務量增大。寧夏社保五險、工會經費全部繳入國庫后，國庫業務量急劇增加。

（二）電子化程度加深

財稅庫銀橫向聯網系統（TIPS）的全面推廣，使國庫業務電子化達到了一個較高的水平，目前寧夏國、地稅兩家稅務機關、各級財政及商業銀行全部納入到了TIPS中，全區橫向聯網覆蓋面100%，收入占比已超過60%，支出業務中的集中支付業務也已納入橫向聯網中，橫向聯網支出業務量占比也超過60%。寧夏也已上線運行國庫會計數據集中系統（TCBS）、國庫信息管理系統（TMIS），國庫電子化程度不斷加深。

二、新形勢下基層國庫資金風險點分析

在國庫電子化程度不斷加深、業務集中化明顯，業務對象不斷增加，業務鏈加長的形勢下，新的國庫資金風險點也隨之而生，因風險種類較多，此節主要對新形勢下引發的重要風險點進行分析。

（一）國庫人員素質與不斷增長業務量之間矛盾突出

隨著基層國庫業務量的不斷增長，國庫人員數量、素質與不斷增長的業務量之間的矛盾日益突出。一方面新成立國庫、國庫代收的新業務后，對國庫人員的數量、素質提出了較高的要求，要求人員配備跟得上，人員素質水平不斷提高，能夠準確分析風險點，具有較高的道德水平。另一方面基層國庫人員流動性少，人員老化現象嚴重，在工作中“傳、幫、帶”的情況普遍存在，對金融法律法規的學習認知比較浮淺，學習能力差，對風險防范意識薄弱，資金安全意識淡薄，內控制度執行力度差。這兩者之間形成鮮明的對比，成為基層國庫首要風險點。

（二）落后的監督手段與不斷加深的電子化之間矛盾突出

隨著“3T”系統的推廣運用，國庫業務電子化程度達到了新的水平，相對應的要求不斷更新國庫監督手段，與不斷發展的國庫業務電子化相匹配，但是目前使用的各業務系統，大多沒有專門的監管功能，目前的各業務系統，核查業務辦理后形成的賬、表、證等實物仍是當前各級國庫部門、事后監督部門采取的主要監管手段。手段的落后使國庫對業務的監管行為帶有隨意性、粗放性和滯后性。特別是事前和事中的監管手段相對匱乏，給全面控制風險帶來極大困難。

（三）失衡的制衡機制與國庫業務監管之間矛盾突出

制度明確了稅務、人民銀行、財政三家對國庫資金的收納、管理和支付方面的權利與義務，表面上看，這種“三位一體”式的安排是一種相互制衡的制度安排，稅務負責稅款征收、財政負責資金的支撥，人民銀行負責對資金收支的監督，達到了層層約束、環環相扣的目的，但實際則不然。一方面人民銀行經理國庫是國家委托的，而財政與地方稅務部門更多體現地方政府意志，因而有時會產生利益沖突，比如財政、稅務部門對人民銀行監督的不理解，不予配合，給人民銀行國庫部門工作造成很大的被動性。另一方面由于三個部門之間長久的合作變得過分信賴，導致有些地方監督不到位，制度執行不嚴格，對賬流于形式，形成風險隱患。

（四）現有的應急機制與國庫業務發展之間的矛盾突出

隨著國庫電子化程度、業務數據集中程度不斷加深，迫切需要建立完善的應急機制，目前，人民銀行國庫局已下發文件將TBS作為TCBS應急備用系統。兩個會計核算系統同時并存無疑會產生一些新的風險。一是隨著基層國庫人員流動，真正的會操作TBS系統的業務人員已不多，如真正發生應急事件，業務操作的合規性、安全性都得不到保障。二是TCBS上線運行后，地市中心支庫以上在支付系統參與者從直接變為間接，產生新的支付系統行號，TBS原有的直接參與者行號仍然存在，地市中心支庫以上在支付系統中均有兩個行號，如國庫對TBS管理不嚴格，資金支付風險較大。

三、建立健全基層國庫資金風險防范體系的路徑

（一）建立良好的國庫資金風險防范環境

一是堅持實行由人民銀行經理國庫體制。由人民銀行經理國庫重點優勢在于人民銀行作為國家機關，實行垂直領導，可方便、高效、安全的管理預算資金的收入、支撥等，從審慎性的角度來看，國家與人民銀行達成的法律上具有可執行性的契約可以克服道德風險問題和機會主義行為，可以保證國庫資金的安全。二是制度保障必須跟得上。以國庫風險防范為核心，人民銀行總行應盡快出臺《商業銀行、信用社代理集中支付業務管理辦法》，明確集中支付業務的監督重點，處罰規定等相關內容，人民銀行總行應聯合財政部下發文件，堅決執行國庫管理體制改革初始原則，不應將一些非預算單位撥款納入集中支付業務回避人民銀行監管。

（二）推動國庫標準化和規范化管理

建立良好的國庫資金風險防范環境后，就要嚴格執行制度，如何更好的執行國庫制度，當屬國庫標準化和規范化管理。國庫標準化和規范化管理對規范國庫會計行為，提高內部控制水平，防范國庫資金風險等方面具有極其重要的作用。首先要建立國庫標準化管理體系，內容應涵蓋國庫會計核算、內部控制，資金風險防范手段、措施、防范等方面，尤其針對TBS作為TCBS備用系統，明確支付系統賬號的管理、操作等一系列問題。其次，嚴格按照國庫標準化管理規定進行業務操作、執行，每筆業務參數的設置、審核，業務的處理，業務處理中的突發情況、業務處理的事前、事中、事后監督，都嚴格按照流程操作。要做到“制度、操作、執行”三嚴密，只有每項業務過程、各個操作環節都達到程序化、標準化、責任化，才能使高風險環節得到強有力的控制。

（三）建立國庫資金風險量化評價體系

改變傳統的事后型、手工翻閱傳票的監督手段，建立國庫資金風險量化評價體系，對存在的風險進行量化分析，根據分析結果實施合理的風險控制措施。

（四）強化人員素質和行為準則

國庫部門必須把國庫資金風險防范擺在第一位置，通過加強政策法規學習和解剖國庫資金風險案件等方法，提高國庫資金安全重要性的認識和風險識別能力，增強制度執行和風險防范意識，確保國庫資金安全。

作者簡介：侯艷榮，女，漢族，中國人民銀行銀川中心支行，會計師，從事國庫會計核算、國庫監管工作多年。