高校預(yù)算管理機(jī)制的環(huán)境保障體系構(gòu)建研究

潘洹

【摘要】如何確保高校預(yù)算管理的有效實(shí)施是一個(gè)亟待解決的問題，本文從高校預(yù)算管理的內(nèi)、外環(huán)境兩個(gè)層面入手，以高校預(yù)算管理機(jī)制流程和組織結(jié)構(gòu)為切入點(diǎn)，探討如何構(gòu)建高校預(yù)算管理機(jī)制的環(huán)境保障體系。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算管理 機(jī)制 環(huán)境

高校預(yù)算管理保障機(jī)制是維護(hù)高校預(yù)算管理秩序，保障預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督、評(píng)估等環(huán)節(jié)正常運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)高校預(yù)算各基本要素相互聯(lián)系、相互制約的一種基本規(guī)則。高校預(yù)算管理的實(shí)施需要在一個(gè)良好的環(huán)境保障體系下才能有效完成，只有主動(dòng)參與、支持預(yù)算機(jī)制的運(yùn)行，并接受預(yù)算機(jī)制的限制和約束，為預(yù)算機(jī)制創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境保障體系，才能使預(yù)算管理保障機(jī)制得到良性發(fā)揮，使高校預(yù)算管理中普遍存在著的工作程序得以順利開展、推進(jìn)，保證高校教育事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

一、當(dāng)前高校預(yù)算工作面臨的環(huán)境問題

（一）高校尚未建立系統(tǒng)、完善的預(yù)算管理體系

長期以來，高校管理層對(duì)預(yù)算管理的意識(shí)都很淡薄，缺乏預(yù)算全局觀念，不重視預(yù)算的編制，缺乏自主理財(cái)意識(shí)。具體表現(xiàn)為高校一般不設(shè)置獨(dú)立的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，其預(yù)算的編制主要由財(cái)務(wù)部門和有關(guān)個(gè)別人員參與，很難保證預(yù)算編制的合理到位。其次，學(xué)校各職能部門以及二級(jí)學(xué)院，經(jīng)常在還沒有對(duì)學(xué)校的運(yùn)行、建設(shè)發(fā)展與預(yù)算的研究了解清楚前，就隨意使用學(xué)校給定的經(jīng)費(fèi)預(yù)算。再次，學(xué)校內(nèi)部各部門之間一直缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)尚且達(dá)不到相互統(tǒng)一的程度，使得實(shí)際執(zhí)行中數(shù)據(jù)與信息的溝通都不盡如人意。

（二）預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏控制力度和分析機(jī)制

目前高校預(yù)算差異的分析及調(diào)整工作主要由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，雖然在一定程度上方便了預(yù)算的管理，可在缺乏相關(guān)專業(yè)部門積極參與的情況下分析的預(yù)算執(zhí)行差異，會(huì)過多的重視財(cái)務(wù)預(yù)算和財(cái)務(wù)指標(biāo)，難以對(duì)業(yè)務(wù)預(yù)算尤其是指標(biāo)背后更加深層次的東西進(jìn)行深入了解，也就無法分析出差異的性質(zhì)以及產(chǎn)生差異的原因，更談不上有針對(duì)性的采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，實(shí)現(xiàn)預(yù)算控制資源有效利用的目的。

（三）預(yù)算的控制和執(zhí)行缺乏預(yù)算考核評(píng)價(jià)體系

在實(shí)際的考核過程中，由于缺乏完善的考核評(píng)價(jià)體系，加之預(yù)算控制和執(zhí)行過程中，外部監(jiān)控的缺乏，內(nèi)部監(jiān)控沒有將部門經(jīng)費(fèi)和工作目標(biāo)有效的結(jié)合起來，也沒有與工作績效掛鉤，缺乏有效的預(yù)算管理獎(jiǎng)懲機(jī)制，導(dǎo)致對(duì)資金投向和資金使用效益的考核都只是流于形式，缺乏嚴(yán)格的預(yù)算規(guī)章制度，不僅使預(yù)算指標(biāo)的約束力下降，而且削弱了預(yù)算管理的效用。

二、構(gòu)建高校預(yù)算管理環(huán)境保證體系必要性

（一）適應(yīng)政府構(gòu)建公共財(cái)政體制，建立新的預(yù)算管理體系

近年來，財(cái)政部圍繞著建立和完善我國公共財(cái)政體制這一目標(biāo)，采取了一系列措施：全面推行部門預(yù)算改革、深化“收支兩條線”管理、推行國庫集中收付制度以及政府采購制度。“部門預(yù)算”和“政府收支分類改革”一直以來都是我國財(cái)政預(yù)算管理方式的重大改革，特別是在后者的改革下，新的收支分類體系對(duì)科學(xué)編制部門預(yù)算、嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行控制、硬化預(yù)算約束、管好用好高校預(yù)算資金、提高資金使用效益等方面都提出了更為嚴(yán)格的要求。同時(shí)創(chuàng)建良好的預(yù)算管理環(huán)境保障體系也是建立涵蓋了預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、分析、考核和監(jiān)督等一系列管理活動(dòng)的預(yù)算管理體制的必然要求。

（二）規(guī)范高校資金籌集，滿足高校事業(yè)發(fā)展對(duì)資金的需求

目前，高校資金來源渠道由過去的被動(dòng)接受政府撥款，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗲乐鲃?dòng)籌集資金，改變了傳統(tǒng)的依賴國家財(cái)政撥款的單一籌集模式。在這一過程中，建立有效的預(yù)算管理環(huán)境保障體系顯得尤為重要，它不僅可以從源頭上確保高校經(jīng)費(fèi)收入的及時(shí)到位，而且還能保證高校預(yù)算資金的合理投放，最大限度地解決高校資金供求之間的矛盾，同時(shí)對(duì)于確保高校資金投入效益的最大化也具有十分重要的意義。

（三）協(xié)調(diào)高校內(nèi)部各種利益關(guān)系，保障高校各項(xiàng)事業(yè)順利進(jìn)行

高校由不同的主體共同構(gòu)成，各部門、各單位、教職員工和學(xué)生，都是些獨(dú)立的利益主體，在高校內(nèi)部構(gòu)成了利益的共同體。各主體之間既存在著共同利益，也存在著集體利益和個(gè)人利益，勢(shì)必導(dǎo)致這些利益主體間會(huì)存在某些無法化解的矛盾。利用預(yù)算管理這一經(jīng)濟(jì)杠桿來調(diào)節(jié)高校內(nèi)部各利益主體間的各種經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，將有利于保證各利益主體的合法經(jīng)濟(jì)利益，從最大限度上調(diào)動(dòng)所有利益主體的工作積極性和主動(dòng)性，為高校各項(xiàng)事業(yè)的順利進(jìn)行提供重要的保證。

三、構(gòu)建高校預(yù)算管理環(huán)境保證體系的原則

（一）制衡原則

任何權(quán)力的使用都需要制約和監(jiān)督，否則必然滋生“權(quán)力尋租”現(xiàn)象，因此，高校預(yù)算管理環(huán)境保證體系中的參與者之間要互相制衡和牽制。制衡是制度體系內(nèi)不同權(quán)利主體之間的相互監(jiān)督，這種形式的監(jiān)督是雙向的，每一個(gè)權(quán)利主體既是監(jiān)督者又是被監(jiān)督者。

（二）公開原則

制度和體系運(yùn)行的公開、透明是確保其規(guī)范化、高效性的必然要求。只有公開，才能真正做到資源流向的公正，才能實(shí)現(xiàn)資源配置的高效。公開原則要求各部門的預(yù)算編制、執(zhí)行和評(píng)價(jià)都要向本部門員工公開，預(yù)算管理過程中的信息的公開、透明使得部門管理層在資金調(diào)配上必然追求公平、高效。

（三）全員參與原則

全員參與是公開原則的落腳點(diǎn)，公開原則是全員參與原則的保障。公開原則使得全員參與預(yù)算管理具備了必需的信息條件，避免了信息不對(duì)稱；全員參與的結(jié)果又必然導(dǎo)致信息公開。全員參與原則最大限度上消除了預(yù)算管理過程中的以權(quán)謀私、分配不公、資金使用低效等諸多問題，也很大程度上消除了學(xué)校發(fā)展中的副作用力。

（四）配合原則

所謂配合原則，是指在構(gòu)建高校預(yù)算管理環(huán)境保證體系時(shí)，要考慮現(xiàn)有的法規(guī)制度和組織機(jī)構(gòu)，而不是對(duì)現(xiàn)有管理體系的重大調(diào)整，這是基于體系建立的可操作性的考慮。

四、高校預(yù)算管理環(huán)境保證體系的構(gòu)建

目前，我國高校的預(yù)算管理工作已經(jīng)初步形成了“微觀（高校）—宏觀（相關(guān)部委、省廳）”體系，筆者結(jié)合現(xiàn)狀，基于構(gòu)建高校預(yù)算管理環(huán)境保證體系的原則，具體闡述高校預(yù)算管理環(huán)境體系的構(gòu)建過程。

（一）高校內(nèi)部預(yù)算管理環(huán)境保證體系的構(gòu)建

1.預(yù)算責(zé)任中心。高校各學(xué)院、部、處等二級(jí)部門每一個(gè)預(yù)算執(zhí)行單位是高校各項(xiàng)業(yè)務(wù)的直接參與者，都可以稱得上是一個(gè)預(yù)算責(zé)任中心，該責(zé)任中心具體負(fù)責(zé)本部門的預(yù)算管理。中心的負(fù)責(zé)人則對(duì)本中心的預(yù)算編制和執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。預(yù)算責(zé)任中心是高校預(yù)算管理體系的中心環(huán)節(jié)，各責(zé)任中心是預(yù)算的直接執(zhí)行者。

2.預(yù)算鑒定中心。基于制衡原則，二級(jí)部門在享有經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)和使用權(quán)的同時(shí)，也必然要接受相應(yīng)的監(jiān)督。經(jīng)費(fèi)的申請(qǐng)環(huán)節(jié)，即預(yù)算編制階段，二級(jí)部門要接受相應(yīng)部門的評(píng)估，這個(gè)評(píng)估機(jī)構(gòu)我們稱之為預(yù)算鑒定中心。預(yù)算鑒定中心要依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各部門編制的預(yù)算進(jìn)行合理性評(píng)估和效益性評(píng)估，以實(shí)現(xiàn)資源的合理、高效配置。

3.預(yù)算監(jiān)控中心。二級(jí)部門經(jīng)費(fèi)的使用環(huán)節(jié)，即預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，也需要接受監(jiān)控，根據(jù)現(xiàn)有核算體系，學(xué)校資金的收付都要通過財(cái)務(wù)部門進(jìn)行，因此，財(cái)務(wù)部門就成為預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控中心。

4.預(yù)算保障中心。為避免財(cái)務(wù)部門在預(yù)算及執(zhí)行中的偏差，對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督不可或缺，根據(jù)高校現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況，審計(jì)處目前承擔(dān)著監(jiān)督財(cái)務(wù)部門的責(zé)任，因此，審計(jì)處擔(dān)當(dāng)預(yù)算保障中心的角色是合適的選擇。

5.預(yù)算考評(píng)中心。鑒定二級(jí)部門所編制預(yù)算同樣要有依據(jù)，而以前期間對(duì)二級(jí)部門預(yù)算的考評(píng)結(jié)果無疑是最好的依據(jù)。鑒定和考評(píng)是預(yù)算管理的兩端，但不是割裂、分離的兩端，二者是首尾呼應(yīng)的有機(jī)相連。為實(shí)現(xiàn)鑒定和考評(píng)的無縫對(duì)接，盡可能減少鑒定中心與考評(píng)中心的過渡環(huán)節(jié)十分必要，可以將預(yù)算鑒定中心、預(yù)算考評(píng)中心兩個(gè)功能模塊集中于一個(gè)機(jī)構(gòu)，即預(yù)算管理委員會(huì)。預(yù)算管理委員會(huì)的組成人員由校級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)、各二級(jí)部門主要領(lǐng)導(dǎo)和職工代表構(gòu)成，這種人員構(gòu)成特點(diǎn)保證了上層—中層—基層三個(gè)層面考評(píng)與鑒定的全方位對(duì)接，又能保證公平。

6.職工代表大會(huì)。公開原則和全員參與原則必然推動(dòng)資源的合理、高效配置，因此，高校預(yù)算管理所堅(jiān)持的公開和全員參與原則要貫徹始終，并且常態(tài)化、制度化，這就凸顯出職工代表大會(huì)的重要性。代表全體職工利益的職工代表大會(huì)必須要全程參與預(yù)算管理，因預(yù)算編制已經(jīng)有各部門職工的參與，因此職工代表大會(huì)在預(yù)算鑒定中心和預(yù)算考評(píng)中心切實(shí)履行職責(zé)就十分重要，不僅可以從全校的角度判斷預(yù)算編制的合理性，還可以給預(yù)算考評(píng)的公平性提供有力保障。

（二）高校外部預(yù)算管理環(huán)境保證體系的構(gòu)建

1.預(yù)算鑒定中心。和內(nèi)部預(yù)算管理環(huán)境類似，全省（國）范圍內(nèi)需要有一個(gè)機(jī)構(gòu)鑒定各個(gè)高校預(yù)算編制的合理性和有效性。目前，負(fù)責(zé)省屬高校（以江蘇為例，下同）預(yù)算撥款的是財(cái)政廳教科文處和財(cái)政廳預(yù)算處，因?yàn)榻炭莆奶帉?duì)高校情況比較了解，由其對(duì)高校上報(bào)的預(yù)算進(jìn)行鑒定是合適的。

2.預(yù)算批復(fù)中心。根據(jù)制衡原則，高校外的預(yù)算鑒定環(huán)節(jié)依然需要監(jiān)督，根據(jù)現(xiàn)有省財(cái)政廳組織結(jié)構(gòu)的情況，財(cái)政廳預(yù)算處具體負(fù)責(zé)各類財(cái)政款項(xiàng)的撥付，因此，由其履行預(yù)算批復(fù)中心的職能是合適的。

3.預(yù)算審核中心。根據(jù)配合原則，教育主管部門對(duì)高校擁有直接管理權(quán)，這些部門對(duì)于高校的運(yùn)作比較了解，因此由教育部門承擔(dān)高校預(yù)算執(zhí)行的審核任務(wù)是合適的。另外，因教育部門人力和財(cái)務(wù)專業(yè)能力有限，可以委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)高校的財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)。

4.預(yù)算考評(píng)中心。目前，財(cái)政廳績效管理處對(duì)各項(xiàng)財(cái)政資金進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，因此，財(cái)政廳績效管理處對(duì)高校的財(cái)政資金具備了監(jiān)督職能，客觀的說，其對(duì)高校資金使用的考評(píng)同預(yù)算審核中心（即教育部門）是有重復(fù)的，但考慮到二者的出發(fā)點(diǎn)有所不同，另外結(jié)合配合原則，設(shè)立預(yù)算考評(píng)中心對(duì)高校預(yù)算管理進(jìn)行雙重監(jiān)控和評(píng)價(jià)有其合理性。

綜合上文探討，高校預(yù)算管理機(jī)制運(yùn)行流程以及組織機(jī)構(gòu)圖可用下圖表示：

高校預(yù)算管理機(jī)制環(huán)境保證體系組織結(jié)構(gòu)圖

綜上，校內(nèi)外各部門構(gòu)成了預(yù)算管理的有機(jī)系統(tǒng)，如果該系統(tǒng)能按本文所述構(gòu)建，就可能為高校的預(yù)算管理提供良好的環(huán)境保障，同時(shí)，或許能從內(nèi)因、外因兩個(gè)方面避免和解決高校預(yù)算管理中存在的問題提供一些新的解決思路。

基金項(xiàng)目：江蘇省教育廳哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《高校會(huì)計(jì)制度改革的路徑選擇——基于績效改革視角》（2013SJA630006）

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