從風險導向視角淺議基層央行國庫信息化存在風險與對策

楊慧　金佳良　王建民

隨著國庫會計數據集中系統TCBS（2013年7月在轄內上線成功）、財稅庫銀橫向聯網系統TIPS（2012年7月在轄內上線）和國庫管理信息系統TMIS等的推廣應用，人民銀行國庫部門逐步實現國庫核算數據的縱向集中和財稅庫銀業務的橫向聯網，有效促進了資金及管理風險控制由“人控”向“人機兩控”方向轉變，提升了國庫業務處理的集約、高效和信息共享水平，但同時我們在審計中也發現新系統上線后潛在的風險不容忽視。

一、國庫信息化基本框架

近年來，國庫信息化建設取得了重大進展，以財稅庫銀橫向聯網系統（TIPS）、國庫會計核算集中系統（TCBS）和國庫管理信息系統（TMIS）三大系統為基礎的國庫業務管理系統的架構基本形成（簡稱3T系統），其中TIPS是人民銀行國庫連接財政、稅務和商業銀行的信息聯網和無紙化處理系統，是國庫實現對外橫向信息交換與共享的平臺，TIPS在加強政府財務管理，轉變政府職能、提高效率、方便群眾等方面發揮了重要作用；TCBS是為適應財稅和金融體制改革需要，實現國庫業務與崗位整合而設計開發的全新的國庫會計核算數據全國集中系統，是國庫內部縱向信息交換和會計核算的重要平臺；TMIS是將各級國庫辦理業務產生的財政收支數據集中存儲、加工整理和管理的平臺。3T系統構成了國庫信息化的基本框架。

二、國庫信息化下的國庫風險點

毋庸置疑，國庫信息化極大地提高了國庫工作效率，完善了國庫風險控制手段，改變了國庫數據的傳遞處理方式、會計核算的處理模式和國庫資金的清算方式，使過去困擾國庫的一些風險得到了有效控制，如從傳統的分散模式下會計業務“批量處理、循環報解、逐級上劃”的處理方式，到采取全程自動、逐筆實時的處理模式，實現了“預算收入直達入庫、預算支出即時到賬”，庫款報解不及時、支撥和退付資金不能實時到賬等問題得到了控制，但也存在一些不容忽視的新風險，主要表現在：

（一）國庫內部監督方式無法實現對國庫電子業務實時監督的風險

作為審計部門能1至2年對相應業務部門進行一次現場審計監督已相當關注了，在日常的工作中更多的是靠業務部門自身對風險進行監督。作為業務部門的國庫也亦如此，在TIPS和TCBS系統上線后，國庫崗位設置、核算管理、業務流程等發生了很大變化，國庫處理手工業務逐漸減少，數據信息電子化程度越來越高。而國庫現行的監督方式仍是一種靜態的、手工為主的監督方式，監管流程也未做出相應調整。隨著預算收支業務電子化程度的提高，特別是TIPS系統全面上線后，逐步實現了與財政、商業銀行等外單位的聯網，各國庫經收處均按照TIPS系統對賬信息匯劃預算收入資金，國庫只需將商業銀行發來的信息和資金進行勾對，預算收入資金就自動入庫，實現了預算收入入庫電子化。國庫部門需要通過手工方式處理的國庫業務逐漸萎縮，紙質憑證大幅減少，以翻閱傳票、憑證等為主的傳統監督方式無法適應國庫電子化發展的需要，難以對國庫業務信息和資金清算過程實施有效的實時監控，風險控制覆蓋面窄，內部監督質量受到影響，易出現內部監督檢查不到位的風險。

（二）國庫賬務處理電子化風險

國庫信息化下，國庫會計核算所處的環境從最初的以紙質為主的傳統核算環境，發展演變為以電子信息為載體的信息系統環境。在此環境下，核算業務具有自動完成賬務處理、會計信息載體電子化、業務數據傳輸網絡化等特點，國庫核算的有形載體日益減少，除個別業務使用手工自制憑證外，其余均為計算機處理的電子化數據，且數據多存放在數據庫中，其中間的處理過程已被隱蔽，數據變化或修改不易被發現。在日常的業務處理中，TCBS實施業務全程計算機自動處理，預算收入、集中支付（支出）等業務的原始數據一經采集，既根據事先制定的規則（參數設定規則），數據集中系統就會分別將其作為不可分割的整體進行連續處理，并把最終處理結果直接記入各自的國庫賬戶或相應劃款賬戶。而在業務處理中，系統無法提示處理失敗的業務信息。如處理失敗的電子稅款錄入信息不能在當時業務處理過程中發現，而要等業務基本處理結束后發現余額不對，再一一查找，才能發現。同時采集的數據只要符合參數設置的既定規則，系統不能識別是否為重復繳庫，由于重復繳庫而出現的退庫業務時有發生。在電子化的賬務處理規則下，國庫收、支等業務處理的風險更為隱蔽，更不易控制。

（三）國庫對賬環節風險

國庫資金對賬是國庫會計核算的重要環節，分為內部和外部對賬。內部對賬包括：國庫與會計營業部門對賬、國庫與支付清算系統對賬等；外部對賬包括：國庫與財政部門對賬、國庫與征收機關對賬、國庫與代理銀行對賬等。通過對賬加強國庫資金風險管理，保障國庫資金安全。而在近期對縣支行國庫開展專項審計中發現，對賬制度執行不夠嚴格。一是部分基層國庫對賬人員責任意識和風險意識不強，沒有意識到對賬工作的嚴肅性、重要性，存在對賬程序不規范、不嚴謹，隨意簽署對賬結果現象。如在對賬中未對賬務不相符情況進行說明；存在簽署的對賬結果與實際情況不符的現象（主要表現：存在實際數據不符，而簽署對賬結果為核對相符）；在對賬過程中，沒有對相關報表收支數據進行逐筆核對，特別是集中支付報表，由于信息量大，按代理銀行只核對發生總額、累計數、余額總數，未按預算單位、預算科目等逐筆核對。二是國庫信息化的快速發展，加快了信息的處理能力，國庫業務處理更加高效，國庫業務量比手工記賬時成倍增加，手工對賬已經不能滿足業務需要，并且通過手工對賬效率低下。從國庫系統看，TIPS雖有電子對賬模塊，但僅能供稅務部門下載入庫流水核對橫向聯網入庫數據；TCBS系統中未設置相應的月度資金對賬單模塊，大量的收入、支出、集中支付對賬月度報表、年度報表僅靠手工逐筆核對效率低下，倘若對賬人員責任意識不強，對賬質量難以保證，致使國庫部門難以與財政、征收機關、代理銀行實行嚴格意義的對賬。

（四）人員綜合素質難以滿足國庫信息化發展需要的風險

國庫信息化下，國庫崗位設置采取的是綜合操作員制。綜合操作員制在原制度基礎上擴大了合理兼崗范圍，解決了人員不足與崗位設置之間的矛盾，有利于優化勞動組合。但這種崗位設置方式對人員合理配備的要求更高，對人員綜合素質的要求也更高。而就目前基層行來講，一是縣支行現有在崗工作人員年齡結構偏大，知識結構較單一，即熟制度、知核算、會查賬、懂技術、強溝通，又具備國庫信息化發展相關科技知識的人才相當缺乏，難以對新系統運行過程中產生的大量信息進行有效識別、分析。二是目前縣支行國庫與會計、發行等合設一股，一人多崗，相互兼崗。一個股室對口中支多個科室，工作壓力大，對日常工作疲于應付。會計人員缺乏自主學習意識，對新規章制度學習不夠、理解不深不透，對正確的操作流程掌握不牢，學習能力不強等等，人員綜合素質不能適應新業務發展的要求。

三、風險防范對策和建議

（一）充分利用科技手段，加強國庫業務電子化監督

一是充分利用信息化技術，盡快開發運行國庫管理信息系統（TMIS）國庫監督模塊，并在TCBS中建立實時監控終端，對當日國庫業務流水。業務流程、人員操作實行電子化監督，對國庫收入、支出、退庫等各類電子業務進行動態監控和預警分析，使國庫監督工作由事后向事中，由手工向系統的轉變，更多地以高科技的計算機程序和網絡系統來實現對國庫業務的電子化監督。二是充分利用內審部門計算機輔助審計技術，運用系統中的審計模型，對國庫TCBS業務數據進行分析處理。同時，在有可能的情況下，把內審部門計算機輔助技術推廣到國庫部門，整合資源，并將業務部門自身的監督檢查、風險管理等信息定期與檢查（內審）部門共享，從而既能不斷更新檢查人員的信息系統檢查能力，又能使其真正從風險角度、從管理角度、從增值角度為被檢查部門服務。

（二）強化系統管理，完善系統功能

國庫部門做好網絡風險防范的同時，充分利用TCBS、TIPS等系統，在與財政、稅務、商業銀行等聯網節點設置重要要素審核控制，加強對電子信息合規性的審核，對錯誤信息不予接收，排除錯誤信息的干擾。同時，加強系統提示功能，可增加業務處理失敗等相關提示功能，及時、高效清算資金，減少資金處理滯后帶來的風險隱患。

（三）加強對賬管理，推進對賬電子化

國庫與財政、稅務、代理銀行定期、不定期對賬是各方相互參與、共同監督、相互制約的過程，也是防范和化解國庫資金風險，確保國庫資金安全的重要手段。一是國庫對賬人員要強化對賬意識和風險意識，增強責任心，嚴密對賬程序，規范對賬工作，提高對賬質量。二是在TIPS、TCBS增加電子對賬功能，從原有的手工對賬方式，轉變為以電子對賬為主，手工為輔的對賬方式，提高對賬工作效率，保證對賬的準確性，確保對賬工作達到實效。

（四）加強基層國庫人員隊伍建設，提高國庫人員綜合素質

一是開展職業道德教育，筑牢國庫資金安全的思想防線。國庫部門要結合身邊愛崗敬業、風險防范案例，對員工進行職業道德教育活動，引導員工增強風險防范能力，防范國庫資金道德風險和操作風險。二是注重知識更新，開展多形式業務技能培訓。根據國庫業務快速發展的形勢需要，采取崗位練兵、業務培訓、交流學習等方式，大力開展多層次的國庫業務培訓，不斷更新國庫人員整體素質，增強國庫人員識別風險和判斷分析能力，培養既精通國庫業務，又懂計算機知識的復合型人才，以適應國庫信息化發展的需要。

（五）內部審計要跟上國庫業務發展的步伐，切實發揮審計對內監督檢查作用

國庫信息化帶來了國庫風險管理理念、管理方式的轉變。為此，內審人員必須適應國庫信息化的形勢，轉變傳統國庫審計觀念，順應國庫風險管理的變化。同時，要掌握國庫信息化相關知識，熟悉制度、掌握業務流程、理解參數設置及業務處理模式等，調整審計思路，提高審計技能，改進審計手段，提升審計效能，發揮審計監督檢查作用，通過審計監督形成合力，共同防范國庫資金風險，確保國庫資金安全高效運行。