美日歐發達國家食品檢測機構的特點及其對我國的啟示

唐 軍，顏才植，陳倫 超

（1.南京大學歷史學院，江蘇 南京 210093；2.西南大學食品科學學院，重慶 400715）

美日歐發達國家食品檢測機構的特點及其對我國的啟示

唐 軍1，顏才植2，陳倫 超2

（1.南京大學歷史學院，江蘇 南京 210093；2.西南大學食品科學學院，重慶 400715）

西方發達國家食品檢測機構的管理呈現出主體多元化、職責分工明晰化、強調政府宏觀監管的特點，而機構運行凸現法制化，注重法律法規和標準的公平性和確保有法可依、有法必依。這對于我國食品檢測機構的管理和運行具有借鑒意義，針對當前我國食品檢驗檢測多頭監管、標準缺漏、檢測技術和執行力度不足等問題，筆者建議全面推進機構改革，探索建立適合國情的食品檢測機構；完善食品檢測體系，強調機構設置和運行的實效性；完善食品檢測法律和標準，確保有法可依、執法必嚴。

食品檢測；食品監管；機構設置

食品檢測是指執法主體、食品企業或第三方檢測機構以國家制定的標準以及該類食品的行業標準為根據，以先進的技術作為檢測手段，在科學、可靠的環境下對于食品的生產環節和生產后的食品質量進行監測、鑒定、評價的技術保障體系。它是排查有害食品的重要防線，關系到我國食品安全和人民身體健康。近年來，我國食品安全事故時有曝光，這與食品檢測的疏漏不無關系。這說明我國食品檢測機構的運行機制仍存在問題。經過近百年的實踐和改進，發達國家食品安全檢測機構的管理經驗為我國食品檢測機構的改革提供了借鑒和思路。

1 發達國家食品檢測機構設置及其運行機制的特點

1.1 機構設置強調實效性

1.1.1 檢測主體多元化

食品檢驗機構通常可分為兩類：一是官方檢驗機構，即由國家或地方政府投建，按國家有關法律法令對商品實施強制性檢驗、檢疫和監督管理的機構，如美國農業部食品安全檢驗檢疫局（Food Safety and Inspection Service，FSIS）。二是民間（非官方）檢驗機構，即由私人創辦、具有專業檢驗技術能力的公正行或檢驗公司，如英國埃勞氏公正行。民間檢驗機構根據參與方又可分為企業內部檢測機構和獨立第三方檢測機構。三是半官方檢驗機構。這類機構由國家政府授權，代表政府行使某項商品檢驗或某一方面檢驗管理工作，通常為行業內權威性較高的民間機構，如美國擔保人實驗室（Underwrites Laboratories，UL）。

歐盟作為發達國家的聯合體，擁有完善的商品檢驗制度。同時，各成員國又各自擁有本國的檢驗制度和檢驗機構。歐盟為完全落實所有的技術法規而建立了一個“官方+民間”機構的聯合體系。官方機構負責制定法規，并按產品類別定義其標準及樣品審查制度[1-2]。私人或半官方機構負責制訂強制性及非強制性標準，并執行大部分測試、檢驗、管理任務。各成員國擁有自身的檢驗認證機構，同時又認可其他權威機構的認證。歐盟在測試及認證領域的權威組織是CEOC（International Confederation of Inspection and Certifi cation Organizations），其成員機構大部分屬于非盈利性質。歐盟也認可成員國中的某些權威機構的技術能力及其公正性，并賦予其進行認證活動的權力。監管方面，歐洲食品安全局（European Food Safety Authority，EFSA）作為獨立的法律實體，為歐盟法規提供科學技術支持，但其本身不具有立法權限[1,3]。其決策權屬于歐盟委員會、歐盟理事會等權力機構，EFSA主要負責為食品、飼料安全提供風險評估和咨詢。多元一體、責權明確是歐盟食品安全管理的突出特點之一[3-6]。

1.1.2 職責分工明確化

發達國家食品檢驗機構管理體系的構建思路經過多年發展日益成熟。政府各部門分工明確、責權明細、各司其職、穩定高效，避免了政出多門、分段歸口等管理問題。

日本根據國家行政體制，政府各部門在各自分工權限范圍內對其中的檢驗機構實行分工管理。其中涉及食品安全的部門有通商產業省、農林水產省、厚生省、運輸省等[7-8]。

美國根據商品類別的權限實行專業化分工，由15 個部、委、局的有關主管部門負責。在美國，食品檢驗屬于完全實施強制性檢驗（即法定檢驗）。食品安全領域的官方機構有衛生及公共服務部（U.S. Department of Health and Human Services，HHS）、食品和藥品監督管理局（U.S. Food and Drug Administration，FDA）、疾控中心（Centers for Disease Control，CDC）、動植物檢疫局（Animal and Plant Health Inspection Service，APHIS）、食品安全檢驗局（FSIS）、農業銷售司（Agricultural Marketing Service/U.S. Department of Agriculture，AMS/USDA）、聯邦谷物檢驗局（Federal Grain Inspection Service，FGIS）、海洋大氣管理局（National Oceanic and Atmospheric Administration，NOAA）等[9]。

歐盟沒有統一的官方檢驗檢疫機構，而是歐盟各成員國自行按商品類別進行專業化分工，然后由政府各部門分管，按法律授權或政府認可實施檢驗和監督管理[2,10]。各政府部門下設相應的檢驗機構[10]，如衛生部下設食品檢驗局、肉品檢驗局，農漁部下設農產品檢驗局等[5]。各成員國的組織框架根據具體國情略有差別[3,11-13]。

1.1.3 強調政府宏觀監管

政府在食品安全監管領域始終處于核心領導地位，在法律賦予的權力內，行使職能、評估風險，監控“從農田到餐桌”的各環節[14]，同時注重組織社會力量，監督管理民間機構。

西方法律中明確規定了民間檢驗機構的權限和職責，民間機構的檢驗業務需要獲得政府的授權認證，獲批準 后營業。部分資質較高的機構甚至可申請代表政府承擔“法定檢驗”任務。為保證檢驗結果的公正準確，民間機構的工作必須在政府的嚴格控制下進行。以日本為例，政府對民間檢驗機構的檢驗技術水平、檢驗設備手段、檢驗范圍和能力以及組織結構進行考核認證。只有獲得授權的民間機構出具的檢驗報告才具有法律效力，其中具備條件的機構還可申請代表政府執行有關進出口商品的法定檢驗[15]。政府部門對指定的民間機構的檢驗業務和檢驗結果進行不定期抽查，發現問題則撤銷授權。此外，政府還有權對指定檢驗機構的領導人實行任命[8]，對機構從業人員也有詳細的管理方法，對違規的民間機構處罰十分嚴厲。

1.2 機構運行凸現法制化

1.2.1 食品監管標準制定確保公平性和高認可度

歐盟的食品檢驗標準的制定工作是由各國政府和官方機構來共同完成的。各國在歐盟食品安全法律的框架下，針對本國實際情況，修訂各自法律制度，制定標準[16]。各國都有制定標準的機構，如法國的AFNOR（Association Francaise de Normalisation），德國的DIN（Deutsches Institut für Normung e.V.），意大利的UNI（Unifica zione Italian no），西班牙的AENOR（Asociación Espa?ola de Normalizacióny de Certificación），英國的BSI（British Standards Institution）等。在各國標準的基礎之上又形成了歐洲標準。兩層標準體系都強調協商性、普適性和公平性。歐盟食品安全標準的制定主要采取兩種方式：一是直接制訂某類產品所有有關規定，即“完全強制性標準”；二是只制訂某類產品的關于安全、健康項目的基本要求，然后由歐洲標準化協會（Committee European Normalization，CEN）制訂自愿性技術規范，此技術規范即為歐洲標準[17]。歐盟各成員國間在標準更新方面有頻繁的交流。

1.2.2 完善法律制度體系確保有法可依、有法必依

發達國家的食品機構管理體系中處處都體現著法律的指引作用、評價作用和強制作用。日本通過立法建立了檢驗機構管理的依據，頒布的與食品檢驗領域有關的法律有《出口檢查法》、《食品衛生法》、《工業標準化法》、《產品責任法》等300多種[18-19]。法律明文規定食品檢驗機構或部門的法律權限、義務和責任，同時規定對違法行為的制裁措施。其中，2003年通過的《食品安全基本法》更是規范了日本食品安全監管制度的基本原則[15,20]。

美國食品法律有近百年的歷史，經過修改完善被公認為是比較完備的食品法規體系[21-22]。主要包括《食品安全現代化法案》、《食品質量保護法》、《公共健康服務法》、《聯邦肉類檢驗法》、《禽肉產品檢驗法》等30多部法律[18-19]。美國政府將檢驗、出證的法律、條例和規定等均載入《聯邦法規匯編》（Code of Federal Regulations，CFR），查閱快捷方便，既是官方的執法依據，又是企業的操作規范。例如，肉類和禽類產品的生產加工企業被強制要求執行危害分析和關鍵控制點（Hazard Analysis and Critical Control Point，HACCP）管理體系；匯編中有食品樣品檢測和監測計劃的詳細執行細則。

1.2.3 嚴格監管運行體系確保執法必嚴、違法必究

為保障食品檢驗體系的高效有序的運行，監管部門必須保證執法力度。日本法律規定了若干必須由政府或政府指定的民間檢驗機構檢驗的商品種類，即法定檢驗商品種類，同時建立了一套法定檢驗體系。食品類商品被列為法定檢驗商品，生產經營企業必須向政府或政府指定的檢驗機構申報檢驗，經檢驗合格后，發給合格證書，加附合格標簽，再經海關審核驗證后才予以通關放行。如發現違法行為，海關通報政府檢驗機構進行復驗核實并提交地方法院，視情節對違法當事人進行處罰，對食品企業形成有力的威懾，逆向激勵食品企業遵守食品質量安全規定[23]。

1.3 監督管理注重體系化

發達國家不斷處理運行過程中所反饋的問題，更新和完善其食品檢驗檢測體系，經多年發展已形成了適合國情的相對完善和固定的食品監管體系，體系化程度高。

日本政府以國家立法為依據，按照國家行政體制權限設置官方檢驗機構并對符合要求的民間機構進行授權。官方機構主要負責制定標準、法定檢驗、管理民間機構以及承擔部分政府工作任務。民間檢驗機構則依照法律權限開展業務、獲得政府資質認證、接受政府和官方組織的監督以及申請“法定檢驗項目”。官方檢驗機構根據職責要求監督管理民間檢驗機構。日本食品監管體系形成了立法、機構、執行的相互聯系、良性互動的運行關系，如圖1所示。

圖1 日本食品檢驗機構的管理體系Fig.1 The management system of food inspection agencies in Japan

美國依照聯邦體制國情，根據聯邦法律設立了包括FDA、APHIS、FSIS、AMS/USDA、NOAA等官方機構，同時也大力鼓勵民間機構開展檢驗檢測服務。歐盟則根據各成員國的情況，委托歐洲標準化協會制定歐盟授權、成員普遍認可的“歐洲標準”。各成員國設置監管部門、官方檢驗機構和民間檢驗機構。與美國、日本不同的是，地區內的民間檢驗機構需要歐盟賦予認證活動權利，并對歐盟負責。

2 我國目前食品檢測機構設置及其主要問題

2.1 我國食品檢測機構的設置

自新中國成立以來，我國也逐漸建立和完善了食品檢測機構設置。2009年頒布的《中華人民共和國食品衛生法》中明確了食品衛生監督的主體：國務院食品安全委員會統籌規劃全面部署。國務院衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責，縣級以上地方政府行政部門在轄區內建立健全食品安全全程監督管理的工作機制，應對食品安全突發事故，完善落實監管責任，有關部門在各自職責范圍內負責本行政區域的食品安全監督管理工作。各級政府要統一組織協調，依法行使職權，承擔責任。

所謂基礎課程，是指學校針對專業培養目標要求設置的，有關認知社會科學基本理論、基本技能類的課程，這類課程對學科專業均具有基礎性價值。在高職院校中，高等數學是很多專業學生必修的一門重要基礎理論課程，也是各專業人才學好其他專業課程的基礎和工具，它為學生終身學習奠定了堅實的基礎。

從橫向部門職責來看，農業部、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家工商行政管理總局、國家食品藥品監督管理總局、國家衛生和計劃生育委員會等都有參與到國家食品安全的監管工作中。各單位職能中都有檢驗檢測的需要，且都建立了各自負責的檢測機構。從檢測機構數量與分布來看，全國共建有2 500多個食品農產品檢測技術機構，其中包括28 個國家產品質量監督檢驗中心，2 個國家級食品檢測分析的研究所，163 個出入境檢驗檢疫技術中心，2 000多個各省市縣質量技術監督部門及其附屬檢驗機構，全國食品檢驗梯隊人數逾百萬人。

為了從制度上解決現實生活中存在的食品安全問題，確保食品安全，2009年6月，在《食品衛生法》的基礎上，國家又頒布實施了新的《食品安全法》。該法確立了以食品安全風險監測和評估為基礎的科學管理制度。進一步明確以食品安全風險評估結果作為制定、修訂食品安全標準和對食品安全實施監督管理的科學依據。

為了進一步規范企業行業準入制度，我國開始執行更加嚴格和規范的生產、加工、運輸和進出口貿易的程序，2015年1月，國家食品藥品監督管理總局制定了《關于加強食品藥品檢驗檢測體系建設的指導意見》。要求到2020年建立完善以國家級檢驗檢疫機構為龍頭，省級檢驗檢疫機構為骨干，市縣級檢驗檢測機構為基礎的科學、公正、權威、高效的食品藥品檢驗檢測體系。該體系由國家、省、市、縣四級檢驗機構組成[24]（圖2）。中央國務院食品安全委員會等綜合 研究部署指導食品安全工作，督促落實食品安全監管責任，確立了地方負總責的責任機制，并要求地方政府綜合協調各部門工作[25]。

圖2 中國食品安全監管體系Fig.2 Food safety regulation system in China

2.2 我國食品檢測面臨的主要問題

2.2.1 多頭監管導致管理盲區

目前我國食品安全領域“多頭分段式監管”、部門職能“重疊交錯”的問題經過多次協調已得到了初步的解決，但要從根本上解決這些問題還需要更多的工作。以我國的奶粉行業為例，我國對奶粉的管制部門牽涉衛生、農業、質檢、工商、商務和食品藥品監管局等，各部門分段管理，在關鍵點上監管不到位。

因此，“多部門、分段式”的監管極易導致諸多部門發證，國內監管機構逐步形成了分屬于各自環節的控制權。表面關卡重重，但警惕放松，導致“看似都管，其實不管”的怪現象。目前，全國存在大量的食品檢驗檢測機構，一方面是機構冗雜，浪費人力資源，另一方面是重點進行食品檢測的機構卻相對不足，難以建立起覆蓋各個層級、系統完善的體系。重要的是，這種“多頭管理”的食品監管模式會產生監管盲區，檢驗機構沒能及時有效地對食品進行檢驗檢測，導致危害食品流入市場。

2.2.2 食品檢測依據和標準有待完善

我國食品安全法律法規的更新滯后，法律原則尚不清晰，導致檢測法律依據性不強。食品安全法律體系之間的協調性比較差，易使不良廠商抓住法律漏洞進行違法行為。同時，食品安全標準的出臺和更新也相對滯后，造成食品檢驗的被動，事故之后再修補標準的情況屢屢發生[26]。例如，轟動全國的三聚氰胺中毒事件就暴露了我國乳制品檢測標準存在的漏洞，國家以此為推動，加快了各類食品安全標準的制訂、修改與完善。2010年最新的嬰幼兒食品標準中，對奶粉、糊狀食品等嬰幼兒食品營養素含量進行最小值和最大值的細分量化，彌補了我國多數標準沒有對營養素含量設置最高值的缺失。此外，檢驗標準的公平性和科學性也有待提升。國家食品安全標準體系需要進一步完善[27]。近年來曝光的面向國內的食品安全標準與進出口食品安全標準的一些差異[28]，使得民眾對食品安全標準的規范性提出了質疑[29]。

2.2.3 食品檢測方法和技術不完善

當前我國自主研發的食品安全檢驗設備少，食品檢測技術還存在有不成熟的地方。大部分檢測手段和技術都借鑒于發達國家，而檢測儀器也主要依賴于進口。檢驗人員專業化程度有限，對于一些技術含量高、加工復雜的食品往往不能及時、迅速、準確地得出檢測結果。我國食品檢測領域在人員專業化水平、技術和方法等多方面都亟待提高。

2.2.4 食品檢測結果執行力度不足

目前國內食品檢測的監督主要采用的還是分部門、分地區的自檢監督手段，沒有形成全國性的聯合機制。其弊端是易造成監督部門監守自盜，和食品生產者相互勾結，不顧百姓生命安全，把不合格的食品定性為合格食品上市出售。在食品安全事件面前，各監督部門之間又相互推諉責任，造成食品檢測體系管理的混亂局面。此外，對違法行為的處罰力度不足也使得部分食品廠家敢于選擇鋌而走險。例如，在2014年的上海福喜食品廠大量采用過期肉事件中，不法商販敢于頂風作案的原因之一就是法律對違法行為的處罰力度震懾性不足。

3 美日歐發達國家的管理經驗對我國深化食品檢測機構管理改革的啟示

完善食品檢測體系對于保障食品安全以及促進社會經濟的健康發展都有著重大意義。對此我們應該堅持實事求是方針，向發達國家學習，反思問題，總結經驗，全面深化食品監管機制體制改革，探索出一套符合我國國情、具有中國特色的食品檢驗機構監管體系。

3.1 全面推進機構改革，探索建立適合國情的食品檢測體系

美日歐等發達國家根據國情和自身發展規律，對食品事故的反思，經過多年的改革和完善，逐步形成了相對穩定的食品監管體系。近年來，我國在食品安全領域已進行了多次重大改革，探索建立適合國情的食品檢測體系。

治標須治本，食品檢驗檢測體系改革根本上是食品監管體系改革。因此， 在政府層面上，要充分分析目前體系中的問題，轉變監管理念和思路，統籌資源布局，進而制定科學、合理的改革方案[30]。強化中央的核心地位，窄化橫向監管幅度，調整部門職能分工及協作機制[19,23]，由“分散式”體制向“一體化”體制轉變[31]。因此，我國需要進一步強化國務院食品安全委員會的監管核心地位，清晰責權，確保體系高效運轉。

打破原有食品檢測領域的部門、行業和區域壟斷，形成完整、權威、有效的食品安全檢驗檢測系統[19,32]。2010年德國將原食品、農業和林業部改組為消費者保護、食品和農業部，接管衛生部和經濟技術部的部分職能，統一監管德國食品安全。丹麥將原來擔負食品安全管理職能的農業部、漁業部、食品部合并為全國范圍內統一的食品安全管理機 構，即食品和農業漁業部。其“一體化”改革的經驗對我國的改革有很強的借鑒意義。

3.2 完善食品檢測體系，強調機構設置的科學性和運行的實效性

發達國家非常注重食品監管部門之間的協調和配合，在法律基礎上設置以政府為中樞， 以食品檢驗檢測機構為主體的食品檢測機構體系[12]。對于我國現行食品檢測運行體系而言，為了提升運行的效率，需進一步加強食品藥品監督管理總局與其他部門的協調配合，逐步建立更為社會化的監督參與機制[19]。從橫向來看，要建立食品藥品監督管理總局與其他農業部門、工商行政管理總局等食品檢測負責單位的聯系。從縱向來看，注重整合利用好現有資源，構建食品檢驗檢測機構網絡體系。同時建立和完善食品溯源體系，確保“從農田到餐桌”的全方位監管[33]。

第三方檢測機構是官方機構的重要補充和幫手，對西方發達國家食品安全事業做出了巨大貢獻[34]。當前我國食品民間檢測機構尚處于萌芽階段，國家應該大力支持第三方檢測機構，例如對科研院所或大型食品企業授權，甚至委托檢驗，以最大限度地節約社會資源[29]。鼓勵第三方檢測已成為必然趨勢，當然標準和規則還應由政府設立[28]。伴隨著食品免檢制度的取消，定期和不定期抽樣檢驗的規范和普及，民間機構的檢測業務擁有了更廣闊的市場。政府的適當放權和鼓勵政策，培育促進了食品檢驗檢測的市場。同時政府對于民間檢驗機構的資質認定條件和檢驗規范必須具備立法依據。

3.3 完善食品檢測標準，確保有法可依、執法必嚴

完善的法律法規體系和食品標準體系是實現食品行業健康發展的保證，更是高效開展食品安全的監督和管理工作的保證[35]。美日歐三國食品監管體系中都凸顯了法律綱領性的指導地位，并在法律的指導下設置機構，制定標準，執行工作。及時完善法律法規才能構建一套對食品企業和食品個體經營戶都適用的規則體系[36]。

首先應該對目前的各類現行農產品質量安全標準、食品衛生標準、食品質量標準和食品行業標準中強制執行的標準予以整合，統一為食品安全國家標準，制定為方便公眾查閱的手冊。食品安全標準的制定不應該只依靠官方科研機構，還可以發動社會資源的積極性，食品生產經營者和消費者的意見也應適當采納。應當鼓勵甚至通報表揚高于國家標準或地方標準的企業標準，發動企業自身的積極性。標準的審評和批準過程應該分離，評審委員會應由由醫學、農業、食品、營養等領域的專家組成，批準權限則交由政府部門。消費者也要知法、守法、用法，學會用法律武器維護自身權益[32]，消費者的維權意識亦是一種無形但有效的監督力量。各監管和技術部門應主動開展食品安全標準的制定和修訂工作，建立健全統一明確的食品標準體系，積極引導國內食品標準向國際化標準靠攏[37]。政府食品監管部門應明確各自職責，提高工作效率，對食品生產的各環節層層把關，爭取從問題源頭上杜絕不合格食品的出現。

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Characteristics of Food Inspection Agency Management in Developed Countries and Their Inspirations for China

TANG Jun1, YAN Caizhi2, CHEN Lunchao2
(1. College of History, Nanjing University, Nanjing 210093, China; 2. College of Food Science, Southwest University, Chongqing 400715, China)

The manag ement of food inspection agencies in western countries is characterized by diversification of subjects, clear definition of the responsibility of each division and emphasis on macro-regulation by the government. The operation of the agencies highlights legalization, focuses on the fairness of laws, regulations and standards, and ensures that there are laws to abide by and they are strictly enforced. All of these characteristics mentioned above can provide a reference for the management and operation of China’s food inspection agencies. According to the current food inspection problems in China, such as fragmental regulation, standards gaps, and lack of detection techniques and enforcement, we propose some suggestions as follows∶ 1) promoting institutional reform comprehensively and exploring the establishment of food inspection agencies suitable for China’s national situation; 2) improving the food inspection system and emphasizing the effectiveness of institutional set-up and operation; and 3) completing the food laws and standards to ensure that there are laws to abide by and that they are strictly enforced.

food inspection; food supervision; institutional settings

TS207.7

A

10.7506/spkx1002-6630-201517057

2015-05-08

唐軍（1979—），男，博士研究生，主要從事改革開放研究。E-mail：tangjun@swu.edu.cn