PPP模式在新型城鎮化建設中的推廣運用研究——以江西省為例

■ 劉旭輝，陳 熹

PPP（Public－Private Partnership，政府與社會資本合作）模式是指政府與社會資本為提高公共產品或服務的質量和供給效率而建立的全過程合作關系，具有利益共享、風險分擔、公共利益最大化、保證社會投資者合理收益等特征。PPP模式以授予特許經營權為基礎，通過引入市場競爭和激勵約束機制，充分發揮了政府與社會資本雙方的優勢，是符合黨的十八屆三中全會改革精神的投融資模式，是充分發揮市場在資源配置中決定性作用和更好發揮政府作用的有效舉措。

目前，江西省正處于新型城鎮化快速發展階段，“建設資金從哪里來”和“存量債務怎么化解”是這個階段避不開、繞不過的重大問題。在這種背景下，切實抓好PPP模式的推廣運用成為推進江西省新型城鎮化建設的客觀需要和現實選擇。

一、PPP模式在新型城鎮化建設中具有良好的助推作用

新型城鎮化建設是保持江西省經濟持續增長的客觀要求，也是實現與全國同步全面建成小康社會的必由之路。推進新型城鎮化建設，其中的一個關鍵就是資金問題。在新型城鎮化進程中，積極探索和推廣運用PPP模式，有助于解決“建設資金缺口大”、“融資平臺債務高”、“民間資本進入難”、“公共服務供給效率低”等問題。

1.有助于籌集新型城鎮化建設所需資金

最近出臺的 《江西省新型城鎮化規劃 (2014～2020年)》提出，到2020年，江西省常住人口城鎮化率要從2013年的49%提高到60%左右，而2013年底全省常住人口達到4522.15萬人。也就是說，在這個過程中，約有500萬人要從農村轉入城鎮，成為常住人口。中國社科院發布的2013《城市藍皮書》指出，僅解決社會保障和公共服務，目前我國東、中、西部地區農業轉移人口市民化的人均成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元，全國平均為13.1萬元。按照10.4萬元/人的標準靜態算賬，江西省新型城鎮化建設的資金需求高達5200億元左右。如此巨額的資金需求，如果不借助外力，僅靠各級政府財政來支付，毫無疑問是力不從心的，建設速度、可持續性以及已有基礎設施建設的運營、維護等方面都會面臨挑戰。PPP模式可以通過吸引社會資本介入來籌集建設所需資金，彌補城鎮化建設的巨大資金缺口，在較短期限內完成單憑政府無法完成的項目建設。政府則可以把有限的財力從公共基礎設施項目建設轉移到社會保障等民生領域，實現資金的更優配置，更好地推動城鎮化發展。

2.有助于調動社會資本投資新型城鎮化建設的積極性

目前，江西省有大量的社會資本在尋找投資渠道。統計資料顯示，2013年年末，省內金融機構本外幣各項存款余額19582.7億元，本外幣各項貸款余額13111.7億元，存貸差為6471億元。但是，由于基礎設施建設領域短期回報差、進入門檻高，這些巨額的社會資本不愿進入基礎設施建設領域，投資意愿不強。PPP模式從某種意義上說也屬于推進市場起決定性作用的機制改革。PPP模式既可以通過長期持有、特許經營方式，使社會資本獲得公開公正公平的進入權限，拓寬社會資本的發展空間，也可以有效平衡短期和長期收益，讓社會資本在基礎設施建設中“有錢可賺、有利可圖”且盈利相對穩定，提高社會資本投資基礎設施建設的積極性。

3.有助于緩解地方政府債務壓力

多年來，江西省地方政府主要通過成立融資平臺等方式融資，進行基礎性、公益性領域建設。這種方式盡管對改善民生和發展社會事業起到了積極作用，但也帶來債務規模較高等弊端。省審計廳今年1月公布的全省政府性債務審計結果顯示，截至2013年6月底，全省各級政府負有償還責任的債務達2426.45億元；其中，超過80%投向了市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛、農林水利、生態建設等基礎性、公益性領域。PPP模式適用于各種形態的項目建設，不管是已建成項目，還是改擴建項目和新建項目都可以運用PPP模式。這意味著PPP模式將大大有助于化解現有地方政府存量債務造成的壓力和風險，減少新增地方政府債務的發生和形成。具體說來，對于已建成運營的項目，可以采取 TOT 實施方式(Transfer－Operate－Transfer，轉讓－經營－轉讓)將已建成的基礎設施轉讓給社會資本，轉讓所得則可以用于化解原來債務，而社會資本運營較長時間，取得合理回報，運營期結束再交還給政府；對于改擴建項目和新建項目，可以采用BTO (Build－Transfer－Operate， 建設－轉讓－經營)、BOT (Build－Operate－Transfer， 建設－經營－轉讓)、BOO(Build－Own－Operate，建設－擁有－經營)等實施方式，有效避免新增政府債務的發生。

4.有助于提升公共產品和服務的整體水平和供給效率

從以往的實踐來看，城鎮公共設施項目，如果政府建設，再由政府運營，容易出現人員冗余、成本高企、效率較低等問題。PPP模式則可以最大限度地解決上述問題。PPP模式不僅僅是單純的融資方式，更重要的是引入了社會資本的技術和管理經驗。為了實現自身利益的最大化，社會資本會通過發揮自己的運營管理優勢，短期內提高基礎設施的供給效率，給客戶提供更好的產品和服務，改善政府公共服務水平；同時，在滿足公共服務標準的前提下，還會最大限度壓縮成本，提高投入資金的使用效率。政府則可以由項目的實施方轉變為監督者，將更多的精力和資源投入到規劃和監管上來，提升管理社會的綜合水平。

二、推廣運用PPP模式必須吃透拿準的關鍵問題

PPP項目的成功實施離不開政府對一些關鍵問題的準確把握。只有把這些關鍵問題吃透拿準，項目實施才能達到事半功倍的效果；否則，就會事與愿違。

1.模式適用性問題

PPP模式在基礎公共服務領域的適用范圍很廣，但是并不是所有項目都適用PPP模式，對PPP項目的適用類型理解不清是國內很多PPP項目失敗的重要原因。因此，采用PPP模式，首先得判斷一個項目是否適宜。一是看項目的收益性。采用PPP模式的項目應該是能產生直接收益的公共基礎設施項目，比如交通、自來水廠等。但是，對于一些國家已經取消收費的領域（比如二級公路建設），則不能啟動PPP模式，因為這會導致收費重啟，違背國家已經執行的政策。二是看項目的規模。PPP項目要有較大的規模，規模太小的（比如3～5千萬的項目）則不宜采取PPP模式，因為前期準備時間較長，會導致成本較高。三是看項目的周期。采取PPP模式的項目應該是運營期較長的項目。運營期較短的項目如果采用PPP模式，不僅不能解決政府融資問題，還可能因前期準備時間長而增加一部分成本，這與采用PPP的初衷背道而馳。

2.合作伙伴選擇問題

選擇合適的社會資本是PPP模式的首要環節。在選擇社會資本時，一方面，必須明確合作伙伴的基本條件，即作為合作伙伴的社會資本，首先應該擁有強大的資金實力，其次是具有較高的專業管理水平，最后還得確保參與公共設施投資的目的不是追求短期超額利潤而是追求長期穩定回報；另一方面，必須堅持市場化原則，進行公開招投標。PPP項目不得由政府部門或管理機構指定合作伙伴，而應由經驗豐富的專業人員組成專家團隊，確定合理的定價，進行公開、公平、公正的招標評議，按照法定的程序確定中標者，充分體現競爭。

3.項目定價問題

國內外實踐已經證明，缺乏合理定價機制以及對企業的“約束性條款”，容易導致部分項目出現暴利或虧損。因此，政府對于每一個PPP項目都應該設定一個合理的收益上下限，實行動態調整的收費定價或政府補貼機制，價格高了就下調，價格低了就漲價或增加補貼，最終讓社會資本盈利但不暴利，形成長期穩定的投資回報預期。也就是說，所有PPP項目都要保證政府公共服務部門、社會資本利益共享。一方面，必須確保PPP項目具有一個相當于社會平均利潤率的最低收益水平，讓投資者“有錢可賺、有利可圖”且盈利相對穩定。對于無法實現預期盈利的，則需要通過政府貼息、建立補償基金、稅收減免等方式使社會資本獲得合理投資回報，對社會資本產生足夠的吸引力。另一方面，也要避免政府完全兜底市場風險、社會資本獲得無風險高額回報的現象，不能一味追求吸引資金而給予社會資本過多承諾。以前，很多BOT項目都是政府向社會資本承諾固定收益，社會資本基本不承擔風險，結果，政府兜底了運營風險，遭受巨大損失，而企業獲得了無風險高額回報。

4.財政風險防范問題

PPP模式雖然把技術風險、建造風險、運營風險等項目風險有效分擔給更有能力承擔的社會資本合作方，但這并不代表政府就完全避免了財政風險。實際上，PPP模式并沒有從根本上減少債務，只是將政府一次性財政支出轉化為長期的財政支出。如果PPP項目規模過大，超出了地方政府的自身財力及項目現金流量，則可能給政府造成更為嚴重的潛在財政風險。2011年葡萄牙財政危機的誘因，就是其政府在國際金融危機爆發后濫用PPP模式。所以，政府部門要有財政風險防范意識。采用PPP模式時要量力而行，結合財力狀況作出預算硬約束，提高政府債務的透明度，以防止項目風險最終轉變為財政風險；同時，提高財政的規劃性和可持續性，加快從以往單一年度預算收支管理逐步向中長期財政規劃和資產負債管理轉變。

三、對江西省推廣運用PPP模式的建議

做好PPP模式的推廣運用工作，既要抓機構建設，又要抓人才隊伍建設和項目庫建設；既要抓制度建設，又要抓環境建設。鑒于此，結合江西省的實際，特提出以下建議：

1.抓緊成立省級PPP工作機構

發達國家的經驗表明，專門的PPP工作機構可以有效規范政府行為，減少多頭管理，提高PPP項目的透明度，提升PPP項目運行效率。建議由省財政廳牽頭，聯合發改、住建、交通等多個部門設立PPP工作機構，專門負責PPP項目的制度建設、項目儲備、招投標管理、合同管理、融資支持、項目監管、爭議協調等管理協調工作。

2.加快人才隊伍培育

PPP項目涉及金融、法律、會計等多個領域的專業知識，需要一批精通PPP業務尤其是具有實際操作能力的復合型人才隊伍。一是要盡快對全省各級財政部門的相關工作人員開展專題培訓，重點學習PPP的基本內涵、適用領域、運作模式與管理要點，以及國內外開展PPP的經驗教訓。二是加大相關專業人才的引進力度，引進一批既有理論基礎又有實踐經驗的專家型人才。

3.加強項目庫建設

一是做好PPP項目規劃。在借鑒國內外經驗做法的基礎上，結合江西省經濟社會發展實際和有關行業發展狀況，做好全省PPP推廣運用總體規劃。二是建立省級PPP備選項目庫。組織各設區市、縣（市、區）根據自己的經濟總量和財政收入總量適當推薦上報一批符合PPP模式要求的項目（包括已經建成但擬轉PPP模式的項目、需要改造和擴建的項目或者新建的項目），經科學篩選后納入省級PPP備選項目庫。三是組織開展一批省試點項目。在供需矛盾突出、群眾廣泛關注的城市基礎設施和重大民生等領域篩選項目先行先試，在此基礎上爭取將一批精品項目列入國家試點。

4.健全項目監管制度

PPP項目長達數十年的合同期以及復雜的管理過程，對政府的管理能力有較高的要求。這就需要政府建立健全強有力的監督管理制度。一是建立全周期項目監督機制。在準入期加強對項目適用性、競爭程序的監督，在建設期加強對資金使用的監督，在運營期加強對服務質量的監督。二是構建PPP項目績效評價體系。構建包括政府績效評估、專家與公眾評價、審計部門評估“三位一體”的體系，對項目運作、資金使用和服務質量等進行綜合考核評價，確保項目建設達到預期目標。三是提高公眾參與度。讓更多的公眾參與對PPP項目的監督，特別是要充分發揮媒體的監督作用。

5.營造良好運作環境

一是構建有利于鼓勵和引導社會資本參與PPP項目建設的制度環境。對現行法規政策進行梳理，消除有沖突的制度障礙，明確PPP項目操作規則（包括市場準入、政府采購、預算管理、風險分擔、流程管理、會計核算、績效評價和爭議解決等）。二是改革現行年度財政預算。建立與PPP項目配套的中長期財政預算安排，并將PPP項目中涉及政府支出責任的部分予以明確列示，以確保項目款項能夠得到及時支付。三是改善PPP項目的融資環境。鼓勵金融機構向PPP項目提供資金支持，積極引導銀行等機構認可收費權質押、項目融資等PPP項目獨有的融資方式。

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