人民銀行監管黃金市場的實踐機理與發展路徑

■ 黃 焰，丁云駿，李容德

一、人民銀行監管黃金市場實踐機理的多維度解讀

（一）監管目的維度：金融安全、金融效率、金融公平納入目的視閾，效率是首要傾向

我國黃金市場經歷了嚴格管制、統購統配、市場化改革探索和全面實施黃金市場化四個發展階段。在嚴格管制和統購統配階段，人民銀行是黃金市場的統一主管機關，通過計劃經濟手段進行管理，目的主要是維護市場安全，效率與公平未受重視，黃金市場處于金融抑制階段。從1993年開始，人民銀行對黃金市場實施了漸進的市場化改革，市場效率納入監管層視野。隨著2001年人民銀行宣布取消黃金“統購統配”的計劃管理體制，2002年在上海組建黃金交易所，2003年取消黃金生產、加工、流通審批制，2008年推動黃金期貨在上海期貨交易所上市等市場化改革措施的穩步實施，我國較快建成了現貨與衍生品相結合、面向機構和個人的多層次黃金市場，金融效率與金融安全成為黃金市場監管的主要目標，黃金市場處于金融深化階段。本輪金融危機發生后，金融公平地位上升，加強金融消費者權益保護成為世界金融監管改革趨潮。順應這一趨勢，人民銀行將金融消費投資權益納入監管目標。在2009年人民銀行起草的《黃金市場管理條例（征求意見稿》中辟專章對黃金投資者利益保護進行規定，2011年人民銀行成立金融消費權益保護局對金融消費權益進行保護。發展至今，金融安全、金融效率和金融公平價值成了人民銀行監管黃金市場的三個核心價值目標。不過，由于我國黃金市場還處于轉型發展期，通過改革創新和開放發展壯大黃金市場仍是主要任務。因此，在金融安全、效率與公平遭遇價值沖突時，理應適度向金融效率傾斜，以契合我國黃金市場發展實情。

（二）監管方法維度：功能監管、機構監管、自律監管共存于現行體制，功能監管是重要趨向

根據《中國人民銀行法》第四條規定，人民銀行監督管理黃金市場。從條款規定及立法精神來看，人民銀行的監管職權是完整統一的，只要從事黃金交易，人民銀行都有監督管理的職權，體現了功能監管的理念。在我國黃金市場由商品交易為主向金融交易為主、現貨交易為主向衍生品交易為主的發展轉變過程中，金融基礎產品和衍生產品不斷推出，從事黃金交易的主體日益多元化，包括產金、售金、用金企業等非金融機構和銀行業、證券業、保險業等各種金融機構。根據我國分業經營、分業管理的現實金融管理體制，這些金融機構也要受到銀監會、證監會等管理機構的監管。在沒有高位階法律對監管沖突進行化解前，人民銀行對黃金市場的功能監管與其他金融監管部門的機構監管將長期共存。同時，上海黃金交易所、上海期貨交易所、中國商品期貨協會、黃金交易協會和中國銀行間交易商協會等市場自律組織也在黃金市場監管中發揮信息哨兵、聯系紐帶、協調補充等重要作用。本輪金融危機發生后，宏觀審慎安全引起高度關切，各國在金融監管改革中對功能監管更加重視。順應這一趨勢，我國也大力提升功能監管地位。2011年中編辦在《關于進一步明確黃金市場及黃金衍生品交易監管職責的意見》中再次明確了人民銀行統一監督管理黃金市場及黃金衍生品交易，2013年8月國務院批復同意人民銀行牽頭建立金融監管協調機制，就是功能監管理念地位提升的實踐表征。

（三）監管模式維度：市場主導、政府主導、央行主導并存于發達市場，央行主導是主要方向

全球現有40多個黃金市場，主要有兩大類，即場外黃金市場和場內黃金市場，其中前者以倫敦、蘇黎士黃金市場為代表，后者以紐約黃金市場為代表。主要發達國家依據市場特色、資源稟賦和文化制度等不同原因，對黃金市場的監管形成了市場自律監管主導、央行監管主導和政府監管主導的不同模式，倫敦屬于市場主導，蘇黎士屬于央行主導，紐約屬于政府主導?；乜次覈S金市場，形成了以上海場內黃金現貨、黃金期貨市場為主，以商業銀行OTC市場為補充的主體發展局面，人民銀行也發揮著重要的監管、調控作用，經營、持有和管理國家黃金儲備，對黃金市場和黃金衍生品交易進行統一監管。銀監會、證監會、工商行政管理部門也因分業管理的體制現實分別履行著各自專業領域的分層監管作用，交易所、行業協會等自律組織發揮身處一線的補充監管功能。我國黃金市場監管形成了央行集中統一監管、其他政府監管部門分層監管和交易所、行業協會補充監管的多頭監管模式。依據我國法律規定和中編辦2011年新的規定，考慮到我國黃金市場還處于向市場化和國際化推進的發展實情，結合人民銀行多年統一監管黃金市場的歷史連續性和積累的管理經驗，以央行為主導對黃金市場進行監管是我國黃金市場監管發展的階段性特征。

二、人民銀行監管黃金市場面臨的現實困境

（一）監管法律資源供給不足，制約了人民銀行依法合規監管黃金市場

依法行政是監管的基本原則，充足的法律資源供給是依法合規監管的基本前提和重要保障。人民銀行作為我國黃金市場的核心監管機關，履行監督管理職責必須有充分有效的法律依據，而現實是我國監管黃金市場的法律法規十分緊缺，監管法律資源供給嚴重不足，主要體現在三個方面：首先，1983年制定出臺的《金銀管理條例》帶有濃厚的計劃色彩，目的是為取締金銀走私與投機倒把活動，主要內容是規范黃金資源的“統購統銷”行為，與黃金市場發展的現實嚴重脫節，無法作為人民銀行監管黃金市場的依據。其次，《中國人民銀行法》雖然規定了人民銀行履行監督管理黃金市場職責，持有、經營、管理黃金儲備職責和對金融機構、其他單位及個人執行有關黃金管理規定的行為進行監督檢查的職責，但上述規定過于籠統和原則，宣示意義大，可操作性小，無法為人民銀行監管黃金市場提供充分有效的法律支撐。第三，沒有專門性的法律法規為人民銀行監管黃金市場提供支撐。黃金市場作為一個快速發展的新生市場，不能僅靠臨時的低位階的部門規章和規范性文件去進行應急性規范，而是更需要長期有效的專門法律法規對各種新的市場關系進行界定和規范，對各種新產品、新工具和新的交易主體進行引導和約束。人民銀行雖然及時牽頭制定了規范黃金市場的行政法規《黃金市場管理條例》，但因爭議頗大，擱淺多年，久未出臺，無法為人民銀行監管黃金市場提供有效支撐。

（二）監管職責權限界定不清，制約了人民銀行科學高效監管黃金市場

界限清晰、權責明確是監管部門能夠各司其職、各負其責的基礎和前提，是監管部門科學高效進行履職的首要條件。雖然《中國人民銀行法》第四條賦予人民銀行監督管理黃金市場的職責是明確清晰的，理應涵蓋場內市場和場外市場、黃金現貨市場和黃金衍生品市場，但人民銀行監管權在黃金市場的監管現實中執行起來卻變得有些模糊不清。這主要是因為受我國分業監管的金融體制和黃金產品的多種屬性共同影響，導致人民銀行對黃金市場的統一監管權在實踐中遭遇切割，形成了人民銀行、證監會、銀監會、工商行政管理局等多個部門共同監管的現實狀態。這種多頭管理的現實，內生的負面因素較多，容易導致監管漏洞與重復監管并存，監管競次與監管套利并生，損害監管效率，徒增監管成本。如果沒有相應監管協調機制進行彌補與熨平，容易因政策矛盾和政出多門導致監管混亂，使市場主體無所適從，危害市場穩定。

（三）監管措施手段匹配不全，制約人民銀行靈活有力監管黃金市場

擁有豐富的監管措施手段是監管部門靈活有力進行監管的重要前提和保障。面對日益復雜和瞬息萬變的衍生品市場，如果監管部門沒有一套完善有力的監管措施手段去應對，一件小的技術事件都極有可能迅速演變為災難性、系統性風險事件，2013年光大證券引發的“烏龍指”事件就是實證。面對我國逐漸開放和日益壯大的黃金市場，監管難度大大增加，監管部門必須匹配與之對等的監管措施手段才能靈活有力地進行應對。而人民銀行作為監管黃金市場的統領機關，面臨最尷尬的現實難題恰恰就是沒有豐富的監管措施手段作支撐。這種不對等的安排使得人民銀行在管理黃金市場中仍有束手無策的窘迫感，凡是出現了與黃金有關的問題，國務院都會要求人民銀行會同相關部門解決，但由于人民銀行沒有相應的措施手段，工作容易陷入被動局面。

三、人民銀行監管黃金市場的發展路徑

（一）建立健全監管法規體系，為人民銀行依法合規監管黃金市場提供制度助力

構建完善的黃金市場監管法規體系是人民銀行依法監管黃金市場的前提條件。為加快黃金市場監管立法的步伐，首先是建議修改《中國人民銀行法》，在該法中補入人民銀行制定、起草黃金市場和黃金交易的法律法規的職責，補入人民銀行代表國家參與黃金領域國際外交活動的職責，細化人民銀行持有、經營和管理黃金儲備的職責和黃金市場監督檢查職責。其次，廢止《金銀管理條例》，積極推動《黃金市場管理條例》早日出臺，為黃金市場規范運行提供專門的法律支撐。具體而言，對《黃金市場管理條例》可考慮從以下幾方面進行完善：一是將2011年中編辦下發的《關于進一步明確黃金市場及黃金衍生品交易監管職責的意見》中規定的“人民銀行負責監督管理黃金市場及黃金衍生品交易，組織認定、查處非法黃金交易以及變相黃金期貨交易等非法黃金衍生品交易活動”的內容補進《黃金市場管理條例》中，從立法上明確人民銀行集中統一監管黃金市場的職責；二是明確將金融效率、金融安全、金融公平作為《黃金市場管理條例》的立法目的，可表述成：“為規范和促進黃金市場的發展，維護黃金市場交易的秩序和安全，保護黃金投資者的權益，特制定本條例”；三是明確將“建立人民銀行牽頭的黃金市場監管協調機制，由人民銀行定期組織其他監管部門召開監管聯席會議”的內容補進《黃金市場管理條例》中；四是鑒于黃金制品的境內銷售也屬于黃金交易范圍，加上基層央行目前缺乏監管設施、監管專業人員和監管意識，導致黃金制品零售市場存在以假亂真、以次充好、克扣材料、檢測困難、回購無門等諸多制約市場健康發展的問題，建議將黃金制品的境內境外零售統一納入《黃金市場管理條例》的監管范圍，加大對黃金制品國內零售市場的監管力度；五是鑒于“地下炒金”屬于場外衍生品交易，更多涉及商業銀行的支付結算和外匯交易，加上人民銀行機構分布廣泛，建議由人民銀行統一監管 “地下炒金”，場內黃金期貨期權由證監會監管；六是鑒于英、美和瑞士等國家都存在多個黃金市場，我國內陸以后也可能在其他城市成立黃金交易所，所以建議將《黃金市場管理條例》中上海黃金交易所這篇的標題直接修改為黃金交易所，這樣更具有前瞻性；七是對黃金市場的規范性文件進行清理，確保符合上位法的精神。

（二）厘清監管部門職責邊界，為人民銀行科學高效監管黃金市場提供協作合力

為保障人民銀行科學高效對黃金市場進行監管，就必須厘清與其他監管部門的職責權限邊界。從我國黃金市場監管發展的現狀來看，人民銀行主要與銀監會、證監會、工商行政管理部門和海關在監管職責權限方面存在交叉重疊現象。就人民銀行與銀監會來說，主要是雙方對金融機構開展黃金新業務都有審批權，為避免重復和沖突，依據風險管控的需要，建議金融機構開展基礎產品業務由銀監會審批，報人民銀行備案；開展衍生產品業務由人民銀行審批，報銀監會備案。同時，為改變金融機構開展黃金投資業務處于監管空白的現狀，人民銀行應該將金融機構執行黃金管理規定的行為及時納入行政執法檢查的范疇，消除監盲區。就人民銀行與證監會而言，由于人民銀行對黃金衍生產品有統一監管權，證監會對黃金期貨期權有統一監管權，導致對“地下炒金”和黃金衍生品監管存在分歧。考慮到證監會監管期貨市場的現實狀況和積累的監管經驗，建議由其監管場內期貨、期權交易，由人民銀行統一監管場外衍生品交易，包括對“地下炒金”行為的監管。同時人民銀行要利用金融監管協調部際聯席會議制度，積極與銀監會、證監會商討解決在黃金監管交叉領域存在的問題，出臺明確的協作機制，消除監管分歧，增強監管合力。就人民銀行與工商管理部門來看，主要是在黃金零售市場存在職責交叉，人民銀行完全可借鑒與海關共同制定出臺《黃金及黃金制品進出口管理辦法》的類似協作方法，制定出臺《黃金及黃金制品零售市場管理辦法》，從制度上明確相互的職責權限，消除監管爭議，共同保障消費者利益和維護銷售市場秩序。

（三）設計配足監管措施手段，為人民銀行靈活有力監管黃金市場提供管控實力

面對瞬息萬變的黃金市場，人民銀行必須擁有與之相稱的豐富監管措施手段，才能靈活應對，有力管控。具體而言，在未來出臺的《黃金市場管理條例》等法律法規中，建議為人民銀行監管黃金市場匹配以下措施手段：第一類是許可類，如備案、核準、審批和注銷等；第二類是非現場檢查類，如約見談話、依法監測、重點關注、出具警示函、要求報告重大事項、定期報送相關財務報表資料、穩定性評估、工作評價、要求定期金融信息披露、調研配合等；第三類是現場檢查類，如現場檢查、調查取證、詢問筆錄、查閱復制資料、責令改正、記入征信報告、行政處罰、責令停止部分業務、責令關閉、黃金衍生品市場禁入等。

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