構建審計業務招標新機制的思考

喬久華

審計業務招標是政府部門或企業在聘請會計師事務所對其進行審計的過程中以招標方式選擇會計師事務所的一種競爭機制。實行審計業務招標，對規范審計市場，提高會計師事務所的獨立性，保護招標方的利益無疑具有重要的作用。隨著經濟社會的快速發展和政府購買服務的大力推廣，政府部門和企業對審計業務需求將與日俱增，審計業務招標正逐步成為招標人購買審計服務最常用的方式，成為聯結審計服務供需雙方的新常態。

一、當前審計業務招標運作的情況與現狀

以招標方式選聘會計師事務所的做法并非我國首創，西方發達國家早在20世紀60年代，就已將其作為一種選聘獨立審計師的制度。20世紀80年代末開始，隨著審計環境的變化，此聘選方式在國內的使用日益頻繁。招標方以政府部門與大型國有企業居多，也有部分是中小企業。一般政府部門會較多采取公開招標的方式，而企業則采用邀請招標的方式居多。在招標程序的規范性上，招標方在選擇會計師事務所的過程中，也會設定一定的條件，一般而言，政府部門的招標業務會相對規范一點，對投標方的條件有成文的規定，部分會因不同的項目設定不同的條件;而企業選擇事務所的過程中，部分企業也有制定成文的招標辦法，但相對于政府部門則顯得隨意性比較大，審計招標屢屢出現低價競爭的情況。據相關資料顯示，近幾年來，會計師事務所以招標方式取得的審計業務呈逐年上升趨勢，而審計中標價卻在逐年降低。以安徽省為例，2014年，安徽省以招標方式選取財務審計達百余次，其中以投標方式入圍的會計師事務所有十余次，但以招標方式選取財務審計服務的收費金額僅能達到收費標準的25%左右，招投標不正當低價競爭問題十分突出。究其原因，是缺乏法律規范的有效約束。

招標活動是一個規范的科學系統工程。要確保招標活動有序健康運行，發揮預期作用，必須有一系列相關的法律來約束規范。目前，在我國招投標制度比較成熟的行業是工程建設行業，《中華人民共和國招投標法》主要針對工程建設行業進行的一系列的規范，對工程建設行業有效開展招投標活動發揮了重要作用。而目前審計業務招標活動除《招標投標法》和《政府采購法》參照執行外，在立法層面上還是個空白。多年來，作為注冊會計師行業主管部門財政部，針對招投標活動中存在的問題，采取了一系列的舉措：如發布了《會計師事務所服務收費辦法》、《關于進一步落實<會計師事務所服務收費管理辦法>的通知》等文件，明確了會計師事務所服務收費的管理形式、定價原則和計費方式，規范了會計師事務所提供審計、咨詢等各項服務的收費行為；制定了《委托會計師事務所審計招標規范》、《關于印發<金融企業選聘會計師事務所招標管理辦法(試行)>的通知》、《關于引導企業科學規范選擇會計師事務所的指導意見》等文件，對委托會計師事務所審計招標做出全面規范，并引導企業根據自身特點和業務需求，綜合會計師事務所的資質、執業質量、工作經驗、人員配備、職業道德等因素選聘會計師事務所；此外，將防范和遏制低價惡性競爭與優化事務所綜合評價、分級管理以及完善事務所業務報備結合起來，逐步建立低價惡性競爭預警機制，實現事務所收費監管的動態化、常態化和制度化。同時，推動建立誠信收費公約制度，鼓勵事務所聯合抵制不正當低價競爭行為；實行實名舉報、約談等制度，將在收費方面被舉報投訴或預警提示較多的事務所列為重點監管對象，對其負責人進行監管談話、訓誡談話或出具警示函等，并依法查處存在違法行為的機構和人員；加大宣傳力度，深化社會公眾對注冊會計師服務的專業性、智力性和復雜性的認識，增進其對注冊會計師維護市場經濟秩序、保護社會公眾利益重要作用的了解，為行業發展營造了較好的輿論環境。所有這些，都為解決審計業務招投標過程中存在的問題，促進會計師事務所的公平競爭，保護招標人利益、社會公眾利益和會計師事務所的權益起到了一定的作用。

“暗箱操作”是導致審計業務招標亂象的根源。行業協會要聯合其他相關管理部門，承擔起創建審計業務招投標信息平臺的任務，為審計業務的需求者和供應者提供一個信息共享場所，讓招標方購買審計服務招標在陽光下運行，以透明披露應對惡性競爭。唯有如此，才能有力促進審計招標行為的規范，有效防止“暗箱操作”，有利于提高招標的社會公信力，從程序和制度上堵絕可能出現的漏洞。

二、審計業務招標運作中出現的問題

縱觀審計業務招投標的運作情況，盡管財政部門為規范審計業務招投標活動出臺了一系列部門規章，在一定程度上促進了審計業務招投標活動的規范，但對約束招標方的招標行為明顯剛性不足，收效甚微。再加之缺乏與審計業務招標活動相關的法律法規對招標活動的有效約束，審計業務招標已日益暴露出許多問題。主要表現在：

一是招標程序不規范。評標過程不夠透明，暗箱操作時有發生，有的以招標為幌子，明招標暗定標的例子比比皆是，使得招投標失去實際意義，給招標權利人留下許多尋租空間，評標結果難以客觀公正。

二是評委構成不合規。目前很多招標方都是在本部門或本企業內部邀請一、二個懂審計業務的人作為專家評委。行業評標專家庫專業型評委的缺少，導致相應技術標和綜合標的分值評定存在任意性，審計方案的優劣無法比較，審計質量的好壞的尺度無法把握；審計投標標書專業術語無法理解，評委之間人云亦云等問題。尤其是國有企業，其評標的評委大都由相關部門的人員組成，他們既是相關部門領導，又是國有企業管理者，既管理又參評，極易產生人為干預。更有甚者，有些企業，讓不懂行的人員參與評標，使評標流于形式。

三是招標做法不統一。一些地方和部門自定章法，各行其是，限制公平競爭，在一定程度上助長了地方保護主義和部門保護主義，還有的部門對招標活動的干預過多，甚至隨意改變招標結果，指定招標代理機構或中標人。

四是招標信息不全面。招標人對其相關信息一般披露的不詳細，而事務所難以評估被審計單位的風險，難以判斷被審計單位的實際規模以及正確計算工作量。這樣會增加事務所盲目性，也會對審計活動產生很多消極影響。

五是評標標準不科學。由于審計質量難以定性進行評價，更不可能進行量化，很多招標活動由此更多地表現為重視審計價格，輕視審計質量的情形。當審計招標方主要依據價格信號決定中標事務所，低質量審計服務具有成本優勢，更容易接受較低價格，而高質量審計服務因不足以補償其成本，很可能會在競價中被淘汰。長此以往，勢必導致市場上審計服務的質量整體下降。

三、構建審計業務招標新機制的建議

構建審計業務招標新機制，應針對當前審計業務招標運行過程中存在的突出問題，圍繞審計業務招標的目標，把握兩個關鍵方面：一方面要科學設計機制的基本框架，使構成機制的各個方面能互為關聯，相互作用，形成合力；另一方面，要把制度建設、制度規范、制度落實作為機制構建的核心內容和重要支撐點?；谶@個思路，審計業務招標機制框架，應著力在以下幾個方面進行擴充、完善和深化：

一是建立信息披露制度。“暗箱操作”是導致審計業務招標亂象的根源。行業協會要聯合其他相關管理部門，承擔起創建審計業務招投標信息平臺的任務，為審計業務的需求者和供應者提供一個信息共享場所，讓招標方購買審計服務招標在陽光下運行，以透明披露應對惡性競爭。唯有如此，才能有力促進審計招標行為的規范，有效防止“暗箱操作”，有利于提高招標的社會公信力，從程序和制度上堵絕可能出現的漏洞。招標信息平臺可及時發布審計業務招標信息，反映招標單位的具體情況，需審計的內容與范圍及其廣度與深度等，為投標方提供招標競爭機會，方便其作出適當的投標決策；發布審計業務的成本信息，及時收集審計中介機構業務成本信息，便于招標單位了解審計業務項目成本信息；發布會計師事務所質量信譽檔案信息，主要包括注冊會計師人數、資質、機構規模、近幾年業務收入增長率、客戶變更率、受處罰次數、注冊會計師變動率等數據，方便招標代理機構和審計業務評標專家，對潛在投標事務所進行資格審查。與此同時，成立專業的招標代理機構或委托各地政府公共交易中心為招標代理人承擔招標工作。招標全過程接受當地專業招標代理機構或政府公共交易中心所在的監察機關監督，項目開標、評標過程接受公證機關全程監督，確保招標過程的透明化、陽光化。

二是建立專家選聘制度。在專業的招標代理機構或政府公共交易中心，建立由審計、經濟和法律等專業人員組成的審計業務評標專家數據庫，對審計業務評標專家的入庫、抽取、評審、處罰、退出等環節作出全面厘定。審計業務招標的評委隨機應從審計業務評標專家數據庫中抽取確定不少于5人以上單數，其中熟悉審計行業的專家一般不應少于成員總數的2／3，要確保在中標結果確定前評委名單的保密。在招標過程中嚴格執行回避制度，與招標項目相關的評標委員會的專家應實行回避制度。招標方人員也必須實行回避，在整個招標過程中，招標方只負責提出項目招標相關原則和標準，不參與具體的招標工作，避免招標方人為干預招標工作。

三是建立評標規范機制。采取先評審技術標，在滿足技術要求、保障專業服務質量的前提下再評審收費標書的方式。參加投標的會計師事務所須同時投“技術標書”和“收費標書”。業務評標專家組評估標書時，首先必須開啟和評估技術標書，技術標書不含收費因素，評標時主要側重會計師事務所的注冊資本金、凈資產狀況、經營規模與業務特長、以往的經營業績和品牌信譽，擬實施投標項目的注冊會計師的專業能力、項目投入強度，以及事務所由于質量問題而引發賠償時的抗風險能力、擬對該項目的組織方案、如何控制質量、兼顧效率，承諾的審計偏差率的控制，達不到承諾時的責任等多方面綜合加以考慮，可制訂一套可操作性的評審辦法，設計一套指標，給予每個項目一定的分值，合計數即為評委給投標事務所的技術評分，技術標書得分低于規定要求的直接淘汰，不得再開啟收費標書。收費標書實為報價，在技術標書得分高于規定要求的投標方中，再開啟上線的收費標書，把他們的報價也折換成分數。最后兩項相加得出總得分情況。再取最高分作為選定的首選對象。并與之商談，將其承諾的事項，寫進業務約定書或合同。這樣，既避免了事務所的惡性競爭，又避免了惡性競爭帶來的諸多不利，能有效地維護委托方利益，使委托方利益最大化；同時，也保護了事務所自身的合理的利益，從而促進事務所發展的良性循環。

四是建立價格優選機制。在審計招標中，既要考慮到招標方采購審計服務，節約資金的目標，又要有效避免行業惡性競爭，造成劣幣驅逐良幣問題。因此，在評審收費標書時，要積極推選采用綜合評分法，可以考慮價格因素，但不能將最低價中標作為招標條件，滿分為100分，其中價格分可以設定為20分，而且價格評分也并非價格越低得分越高，而是按所有投標人的投標折扣率計算平均值，去掉高于或低于該平均值50%的折扣率后，將重新計算的算術平均值作為有效平均值，投標人投報的折扣率越接近平均值得分越高。招標活動要充分體現對高質量、高信譽者的鼓勵和支持，讓低價競標者沒有市場。

五是建立招標導向機制。在審計業務招標過程中，專業招標代理機構或政府公共交易中心的主要職能是對會計師事務所把關。專業招標代理機構或政府公共交易中心應充分利用注冊會計師行業對會計師事務所的綜合評價結果，審查中介機構的資質、信譽，為招標方選擇信譽良好、具有相應資質的會計師事務所和注冊會計師。對那些內部管理不健全、專業人員太少，沒有能力承接招標項目及不能確保質量的中介機構擋在門外。在同等條件以及服務項目的規模大小、難易程度和質量要求既定情況下，優先選聘從事H股審計、具有證券、期貨相關業務資格、組織形式為合伙制或特殊普通合伙制的大中型會計師事務所。招標方應根據與專業招標代理機構或政府公共交易中心選擇的會計師事務所簽訂協議書，明確雙方職責和權利。會計師事務所中標后，與招標方簽訂購買合同，有義務按照合同規定提供會計服務，在合同規定范圍內活動，招標方及其他相關部門無權干涉。行業監管部門要不定期地對會計師事務所承接的招標項目進行質量檢查，對參與的注冊會計師完成的工作進行監督和指導。

六是建立招標監管機制。進一步明確財政部門作為審計業務招投標的行政主管部門，并賦予其管理、監督、檢查、處罰的職責。建立招標方購買審計服務的招標方式長效管理機制，為會計師事務所參與審計服務供給提供制度化渠道。如制定一套符合注冊會計師行業招投標特點的規則，進一步建立健全會計師事務所參與業務招標的相關準則和指南，制定出帶有典型性和示范性的審計業務招標的評價標準，在范圍上要涵蓋注冊會計師行業的所有業務，不僅限于注冊會計師審計，還要能夠規范、指導包括招標人、投標人以及招投標涉及的其他各方，營造公平競爭的市場環境。構建招標活動全程監督機制和招標投訴受理機制，對審計招標方及相關機構違法違紀行為及投標人不正當的競爭行為及時予以追究和披露，適時更新審計中介機構的資質、人員、信譽等平臺信息，以促進審計會計師事務所遵循審計業務招投標的公平、公正、公開原則，形成有序的市場競爭秩序。