高校經濟責任潛在風險與防范對策

顏永明

近年來，國家對高等教育的規范發展與跨越發展越來越重視，對高等教育的資金投入也越來越多，并賦予高等學校越來越大的自主管理權限，同時也要求高等學校建立和完善現代大學制度，這將為我國高等學校高質量地快速發展提供了資金、政策和制度保障。當然，在責權利匹配的法治社會里，高校在享有自主管理權限的同時，也應承擔相應的受托經濟責任。在目前高等學校大多采用“統一領導、分級管理”的財務管理體制下，一旦分級授權不當履行，高校就可能發生潛在的經濟責任風險。為此，本文結合財務實務工作，擬通過對高校經濟責任履行中潛在的風險視角進行分析，并提出相應的防范對策。

一、高校經濟責任履行中存在的潛在風險

1.決策風險

即重要經濟事項和大額資金使用缺乏規范的論證和決策程序而出現的經濟決策責任風險。大致有以下幾種情形：一是校領導不履行或不正確履行“三重一大”決策制度；二是未經集體討論而個人決策；三是未提供全面真實情況而直接造成決策失誤；四是校領導主持相關會議討論或者以其他方式研究，并且在多數人同意的情況下決定、批準、組織實施重大經濟事項，但由于決策不當或失誤造成重大損失、國有資產流失等嚴重后果的行為；五是學校重要經濟事項和大額資金使用上一般都要經過校長辦公會和黨委會研究并決策，但在應付各級檢查評估時，經常會因時間緊、任務重等理由而采取由校領導現場拍板的現象，事后可能再由校長辦公會和黨委會研究補確認，這種現場拍板決策的做法因缺乏必要的論證和可行性分析，難免會有潛在的經濟責任隱患。

2.學費等收入無法應收盡收，學生經濟政策執行不到位的風險

即學生欠繳學費、教材費等，使學校組織學費收入無法做到應收盡收，學生經濟政策執行方面存在不到位、打折扣的風險。一方面，根據經濟責任審計的相關規定，學校應承擔學費收入組織不到位而造成收入流失的經濟責任，如學生有意拖欠學費而學校又不采取有效措施造成學費收入無法做到應收盡收，根據《審計法》第25條相關規定，高校主要領導對本單位的財政收支、財務收支以及有關經濟活動的履行情況應負相應的經濟責任。另一方面，學生收費中往往發生一些經濟政策執行不到位的風險，如教材折扣款未退還給學生；減免、助貸風險補償、勤工助學、校內無息貸款、獎助和特困補助基金未按規定提取，對學生的資助比例小，或按規定比例提取但沒有全部支出，學校賬面還留有大量的此類基金余額等。

3.專項資金管理不到位，使用效率低

一方面，高校申報并獲得各類專項資金后，有的積極采取措施，組織開展建設和政府采購招投標，但由于程序多而進展緩慢；有的則在專項資金到賬后，不積極組織實施而影響使用效率。另一方面，上級部門從受理、組織專家論證、審批至資金指標下達和撥款等過程時間較長，且專項資金下撥到使用單位一般都在下半年，因而影響專項資金使用進度和效率。同時，因專項資金使用進度緩慢和效率低下必然影響下一次專項資金申報和獲批資金規模指標，若跨越兩個財政年度將被收回，勢必影響高校內涵提升的資金保障。此外，專項資金使用中還可能出現管理不到位，擠占、挪用、轉移及不合規支出的風險，以高校中占相當比重的科研經費為例，縱向科研經費常存在以購買實驗材料為名和掛賬等形式向校內外截留或轉移，用于辦公經費等預算外項目支出；以“研究生勞務費”名義領取科研課題勞務費，用于項目立項前勞務費支出；以測試費、化驗費、加工費等形式支付給本單位內部非獨立核算研究測試機構等情況。橫向科研經費常存在相當部分被轉化為部門或個人福利性開支、虛報冒領等情況。

針對專項資金管理不到位、使用效率低，高校應制定各類專項資金使用管理辦法，規范經濟行為，明確職責，簡化程序。相關部門應加強專項資金使用指導、監督與管理，關注、提示使用部門和使用人的項目資金使用進度。財務部門要加強專項資金預算執行情況動態跟蹤、分析和信息反饋，及時發現可能出現的偏差并加以糾正，做好專項資金使用績效評估，確保專項資金使用及時、安全與完整，不斷提高專項資金使用效率。

4.工程招標、物資采購方面存在的風險

一是工程建設項目不按規定公開招標，而采取邀請招標或直接發包、肢解規避；二是大宗物品不執行政府采購，或形式上實行政府采購卻向非中標單位采購；三是出租資產未按規定公開招標，或公開招標的租金收入按最低單價中標等現象。此外，工程招標、物資采購過程中還常常涉及到經濟合同風險，例如：簽訂的經濟合同責權利條款不夠明確，有的合同還存在有效性問題，尤其是未能提供最近一次經工商管理部門年檢并加蓋公章的法人營業執照復制件，或非法人簽署時未提供法人授權書和被授權簽署人的身份證件等一些細節方面的問題。

5.對聯合辦學單位財務監管不到位的風險

聯合辦學單位存在以下現象：基本辦學條件欠缺，教師配備、生均教學科研儀器設備、生均圖書等基本辦學條件均未按教育部規定投入而未達標；合作辦學存在以盈利為目的的傾向，雙方投資回報不是建立在收入扣除費用和預留發展基金有剩余的基礎上，而是直接就學費收入進行分成，影響了合作學院正常運轉；辦學收入分配依據不清楚、不合理等。這些往往會產生一些潛在的經濟責任事件或風險。

二、高校經濟責任履行中潛在風險的成因分析

1.涉及對象復雜、多元化，無法用統一的尺度去進行規范與管理

在大多數高校采用“統一領導、分級管理”的財務管理體制下，高校經濟責任履行過程中涉及的對象較以前大幅增加，風險層級也越加廣泛，既包括職能處（室）、院（系、所）、教輔單位（圖書館、信息與網絡中心）和后勤產業等不同經濟運行模式的單位，還可能涉及到委托代辦的外部企業實體和聯合辦學單位，甚至可能涉及到各類在校學生。不同層級的單位負責人要履行的經濟責任不盡相同，要用統一的尺度去管理和評價，難以實現。

2.高校內部控制制度不健全、不完善，執行不到位

例如，執行部門及執行人如不執行或校領導擅自改變集體決定的行為視為內部控制制度的無效執行，這種現象在高校運行中較為常見。目前，高校在日常運行中雖制定一些內部管理制度，但與事業單位內部控制規范要求比還存在不健全、不完善和不規范等問題，內部控制制度觀念淡薄，內部控制制度執行中經常出現偏差甚至無效執行狀態。內部控制制度是現代大學制度的一項重要經濟管理制度，是學校經濟責任履行的總閘。因此內部控制制度不健全、不完善、執行不到位或出現無效執行，會影響經濟責任的方方面面。

3.高校經濟責任審計還停留在傳統的“查錯糾弊”階段，對違規行為沒有威懾性

目前很多高校的經濟責任審計仍停留在傳統的“查錯糾弊”階段，著重對已經發生的問題進行調查核實，對潛在的風險點不夠重視，而且許多經濟責任審計往往是在領導干部離任之后才進行審計，被審計人離開了原單位，難以認真配合，審計結論落實也比較困難。此外，高校內審部門人員往往有限，獨立性和權威性也不高，工作任務繁重，對被審計人員或單位的整改情況跟蹤和落實也有心無力，審計的時效性大打折扣，進而使得經濟責任審計的效力難以充分發揮。

三、高校經濟責任履行中潛在風險的防范對策

1.建立與完善內部控制制度并嚴格有效執行

嚴格按照財政部《行政事業單位內部控制規范（試行）》要求，在完善現代大學制度的框架下，加強以風險為導向的有關內控制度建設，以防范內部控制失控而產生的風險。在制定高校內部控制制度時，應做到內部分工明確、職責清晰和工作流程規范，堅持“誰主管，誰負責”和“誰負責，誰簽字”；同時，強化內部控制意識，營造良好的內部控制環境氛圍，組織學校教職工學習研討內部控制制度，做到人人理解、領會并自覺有效執行，防止因理解偏差而出現的無效執行的風險，實現內控制度完善、經濟行為規范、風險防范措施有力。

2.嚴格執行“三重一大”決策制度

“三重一大”即重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作。為了保障科學民主決策的順利實施，高校應建立一整套保障機制，包括：決策回避制度、決策公開與查詢制度、決策報告制度和執行決策的督察制度、決策考核評估制度及決策責任追究制度。做到依法治校，依法決策、依法理財，加強受托經濟責任管理，簽訂經濟責任書，實行支出必問效，無效必問責的經濟責任落實機制，以科學完善的制度規范決策行為，以嚴格的問責制規范經濟行為，確保經濟責任履行風險降為最低。

3.針對潛在風險點，制定有效的風險防范策略

針對組織學費收入，高校應在落實國家學生經濟政策的同時，加強學生注冊、繳費環節等管理，防止部分學生有意或惡意拖欠學費，財務部門應與教務部門、學工部門密切配合，加強學生學習消費與自覺繳納學費的誠信教育，及時、足額收取學費，確保學校學費收入完整，避免應收而無法收取所造成的經濟損失和承擔不應有的經濟責任風險。同時嚴格執行學生經濟政策，實行學生經濟政策落實跟蹤問效。不允許克扣、侵害學生的權益，讓國家和學校的獎助學陽光政策普照廣大學子，助其成才，為國貢獻。

針對專項資金管理不到位、使用效率低，高校應制定各類專項資金使用管理辦法，規范經濟行為，明確職責，簡化程序。相關部門應加強專項資金使用指導、監督與管理，關注、提示使用部門和使用人的項目資金使用進度。財務部門要加強專項資金預算執行情況動態跟蹤、分析和信息反饋，及時發現可能出現的偏差并加以糾正，做好專項資金使用績效評估，確保專項資金使用及時、安全與完整，不斷提高專項資金使用效率。對科研經費使用，實行三級管理責任制（即課題負責人、院系負責人、科研處負責人或校分管領導審批制），完善學校縱向和橫向科研經費使用管理辦法，改進、規范項目資金預算管理，加強項目經費使用管理。

針對工程招標和物資采購，高校應嚴格執行招投標法和政府采購法。高校財務部門、內審部門、監察部門應加強管理、強化監督，同時，要不斷完善校內自行招標管理辦法，細化各種招標評分量化標準，規范學校招投標行為，避免出現腐敗浪費現象。要加強對外簽訂經濟合同的管理制度建設，明確經濟合同管理部門，聘請法律顧問負責對經濟合同的條款和責權利方面的審核把關，對授權簽署的經濟合同應明確授權的內容和被授權人的權限。同時，應加強學校公章管理，確保所簽訂的經濟合同的合法性、有效性。

針對聯合辦學監管，高校應加強合作辦學監管制度建設，促進聯合辦學規范發展，加強對聯合辦學資金投入和辦學質量評估指標建設投入方面的監管。

4.加強風險導向的經濟責任審計，強化審計結果應用

在經濟責任審計中運用風險導向審計，對被審計單位負責人所處的內外部環境、業務現狀及其矛盾進行分析，在整體風險評估的基礎上，確定高低不同的風險領域和風險點，進而使內部審計部門關注到對單位產生威脅的各類潛在風險，通過有針對性的審計程序，為所在單位進行全面風險管理，提供切實可行的建議，提高審計工作質量。在此過程中，高校要不斷建立健全高校經濟責任的剛性評價標準和評價指標體系，把定量評價與定性評價結合起來，以便于審計工作的順利開展。此外，還要強化審計結果的運用，建立聯席會議制度，通過情況通報機制、審計結果公告機制、審計整改機制、責任追究機制等，推進審計成果共享，提高審計效果。

5.補充完善高校經濟責任信息系統

高校應加強研究建立和完善針對經濟責任考核的經濟責任信息系統。在經濟責任審計中，財務會計記錄是重要的參考資料，但是財務會計報表披露的信息對于經濟責任審計，尤其是風險導向的經濟責任審計來說存在很大的局限性，按照會計準則和會計制度編制的高效會計報表是為了記錄高校的經濟活動，不能全面、科學地反映責任人尤其是分級授權責任人的經濟活動狀況。因此，高校應當探索建立與“賬面資產、賬面負債、賬面權益”有所不同的“責任資產、責任負債、責任權益”、“責任業績”等經濟責任的概念信息，運用修正的權責發生制等進行調整和補充，以便更加準確地評價各層級單位負責人的經濟責任。