地方政府性債務風險狀況及化解對策——以日照市為例

楊　青　孔　蘩

(中國人民銀行日照市中心支行，山東　日照　276826；

河海大學商學院，江蘇　南京　210098)

地方政府性債務風險狀況及化解對策——以日照市為例

楊青孔蘩

(中國人民銀行日照市中心支行，山東日照276826；

河海大學商學院，江蘇南京210098)

摘要：2013年以來，防范地方政府性債務風險備受各界關注。本文基于日照市政府性債務現狀，結合當前經濟下行期地方財力銳減，償債壓力加大，多層面分析了地方政府性債務風險表現或影響，充分運用國家出臺的包括債務置換等化解債務風險措施，提出了推動融資渠道多元化，逐步化解政府性債務風險的對策建議。

關鍵詞：政府性債務；風險表現；對策建議

2014年至今，隨著經濟增速下行壓力不斷加大，房地產市場持續低迷，土地財政收入驟降，地方政府收支矛盾進一步加劇，部分區縣償債壓力巨大。為了解決沉重的地方政府性債務問題，國家出臺了包括債務置換等重大舉措，但解決地方政府性債務的風險防范和化解對策，需要實施分類指導管理，推廣運用PPP(公私合作)模式，推動融資渠道多元化，構建地方政府性債務管理長效機制。

一、地方政府性債務狀況

截止2014年底，審計署甄別日照市轄內地方政府性債務規模為223億，其中政府負有償還責任的債務194億，占86.9%，具有擔保責任債務13億元，占5.8%，承擔一定救助責任的債務16億元，占7.2%；從債務主體構成看，政府負有償還責任的債務中，市級54億元，占24.2%，縣級169億元，占75.8%，主要是市縣政府承擔市政基礎設施建設；從債務結構看，一是地方政府債券、國債轉貸、政府融資平臺公司及政府部門和機構銀行貸款，占比47.3%，二是地方政府部門拖欠城鄉建設委員會等部門的企業工程建設項目施工款，占比31.1%，三是企業債券，占比7.6%；從債務用途看，地方政府舉債主要用于市政建設、保障性住房、公路建設等公益性項目，政府在這三項開支負有債務122.06億，占比64.9%。

由于城市建設快速發展，日照市地方政府性債務多為2013年左右發行的存量債務。2015年至2018年，償債比例分別為22.7%、19.8%、15.1%及36.1%。從地方政府性債務風險管控指標看，日照市政府債務率為76.4%，償債率為16.8%，逾期債務率為4.9%，分別低于全省8.6個、3.2個、2.2個百分點，遠遠低于其控制標準參考值，風險總體可控。但局部存在一定的風險隱患，表現在部分區縣出現償債困難，債務率最高的達411.76%，本級財政收入已無法償還到期債務本息。

二、地方政府性債務風險表現

(一)經濟增長放緩拖累財政收入下滑，地方政府償債能力弱化。

2015年以來，日照市經濟減速下行的壓力很大。全市上半年GDP增長6.5%，居全省第11位，同比減3.5個百分點，增速首次低于全國全省平均水平。經濟減速必然影響地方政府的財政收入，進而影響其償債能力。上半年，全市公共財政預算收入同比增長5.1%，低于全省4個百分點，同比回落16.4個百分點。

(二)政府性債務對土地出讓收入的依賴度較高。

截至2014年底，日照市政府性債務承諾以土地出讓收入償還的債務余額96.03億元，占市縣(區)兩級政府負有償還責任債務余額194億元的49.5%，占比近五成。中國指數研究院房地產指數系統對100個城市新建住宅的全樣本調查數據顯示，日照市房價自2014年5月，連續15個月呈現下跌，跌幅14.7%。2015年上半年，日照市土地出讓收入23.72億元，同比下降36.8%。全市商品房銷售額、商品房銷售面積增速分別下降22%、23.9%。由于房地產下行趨勢未改，土地出讓收入增速或繼續下降，“土地財政”極易引發償債風險。

(三)債務償還集中，存在期限結構風險。

就日照市地方政府的負債期限結構看，絕大多數負債為短期和中期，一般在5年以下。據統計，截至2014年底，地方政府負有償還責任的債務中37.3%來自銀行貸款，這些貸款中期限在三年以下的短期貸款居多。三年之內(即2016年底之前)需要償還的貸款債務占到總債務的42.5%，而市政建設、公路建設等領域投資項目的投資回報期大多超過舉債資金的融資期限，債務負債方和資產方期限錯配所形成的“短借長投”，在經濟下行期難以滿足償債要求，易導致流動性風險。盡管國家出臺地方債新政明確債券置換，但置換比例為53.27%，且僅限于2013年6月審計署所核實的2015年到期債務，截止2015年7月底債務置換到位資金69322億元，對于之后的新增債務未能甄別納入置換，債務償還期限結構風險仍然嚴重。

(四)融資主體相互關聯產生的交叉風險。

截止2014年底，日照政府負有償還責任的資金來源中銀行貸款83.07億元，幾乎占政府全部負債的一半。由于城市投資公司等地方政府融資平臺融資狀況不透明，地方政府與金融機構信息不對稱，政府通過多個融資平臺從多家銀行獲得信貸資金，多頭舉債或是統借統還。商業銀行對于地方政府投融資平臺的資本金、信貸資金的運用、資產負債狀況和償還能力難掌握，難以有效監控。如日照國際海洋城、嵐山區、日照經濟開發區通過融資平臺分別從農業發展銀行貸款11.2億、14億、3億元。

(四)部分區縣償債壓力較大，還債陷入困境。

以日照國際海洋城為例，該區于2012年設立，其用于新農村建設中長期貸款資金8.7億元，全為增量債務，債務規模為2014年本級財政收入的8.29倍。農發行先后向城投公司放貸11.2億用于工程、道路及園區建設，2015-2017年起進入還貸高峰，按照協議本金三年還清，而該區2014年財政收入僅1.05億，加之其他地方債項目，地方財政入不敷出，還貸壓力巨大，債務償還出現困難。

(五)地方性債務公開程度較低。

一方面，債務公開還未成為剛性的要求，當地領導出于很多實際的考慮，在甄別和清理過程中隱匿了一定數額的債務；另一方面，上下級政府之間存在著信息不對稱，市區(縣)政府盡管擁有較大的債務規模，但其真實規模的數字和結構外界并不所知。

三、對策建議

(一)分類管理，實行新老劃斷。對地方政府新增發債務，嚴格執行國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》規定，建立以地方政府債券為主體的地方政府融資體系。對地方政府存量債務給予合理負擔的過渡期。同時，在過渡期內加快推進存量債務甄別和債務責任劃分，并在此基礎上對符合條件的地方政府性債務進行分批債務置換，為地方政府贏得更多償債時間。

(二)推動PPP，吸引社會資本。地方政府要轉變理念，強化契約意識，推動建立有公信力的地方政府信用評價體系，切實保障社會資本的合法權益，建立起“利益共享，風險共擔，全程合作”的利益共同體，使其成為穩增長的重要資金來源，有效緩解地方政府性債務壓力。

(三)構建財權與事權對等的稅收框架。目前，占地方稅收主體地位的增值稅、企業所得稅、個人所得稅等都屬于共享稅范疇，且大部分入繳中央庫。建議對事權、財權進行科學界定，實現財政供給與財政責任劃分，充實地方稅收體系，確保中央與地方政府的相對平衡與匹配。

(四)構建地方債務風險評估和預警機制，防范債務風險。經濟下行期地方政府的償債壓力不斷上升，導致風險的集聚和集中，建立合理的風險預警勢在必行。建議設計一套評估政府性債務風險程度的指標體系，科學衡量地方債務的規模大小和風險高低，及時發現債務風險，把握債務安全區間。同時，建立債務違約處理機制預案，切實防范化解風險。

(五)增強地方政府償債能力。一是合理開發和使用土地，增加土地出讓收益，規范土地出讓行為。二是優化支出結構，加強財政預算管理的同時有效盤活財政存量資金。三是建立地方主體稅種，增加地方政府收入來源，提高地方財政收入質量。四是加快推進政府融資平臺轉型，引導平臺公司運用市場化手段和新型融資工具融資發展。