《事業單位人事管理條例》視角下的職工權益保護

○熊波

（長江職業學院 湖北 武漢 430074）

《事業單位人事管理條例》視角下的職工權益保護

○熊波

（長江職業學院 湖北 武漢 430074）

國家《事業單位人事管理條例》（以下簡稱《條例》）的頒布，是我國事業單位新時期人事制度改革的政策依據，對于規范事業單位用人管理意義重大。事實上，事業單位內部并非需要“人事關系”加以調整，而“聘用合同”與“勞動合同”具有同質性。因此，本文主要提出在法律層面明確“人事關系”“、聘用合同”的性質，在事業單位分類改革的基礎上，統一適用勞動關系，以通過變革事業單位編制管理，破除“同工同酬”制度障礙。

事業單位 人事管理 職工權益 研究

2014年2月，國務通過了《事業單位人事管理條例》，并于7月1日正式開始實施。《條例》的出臺對于深化事業單位改革，規范事業單位用人管理意義重大。《條例》第一條開宗明義提出，“為了規范事業單位的人事管理，保障事業單位工作人員的合法權益，建設高素質的事業單位工作人員隊伍，促進公共服務發展，制定本條例。”但《條例》能否切實保障事業單位工作人員的合法權益，特別是在事業單位用人方式多樣化的今天，仍然是一個值得思考和討論的問題。在此，不妨將《事業單位人事管理條例》與《勞動合同法》及相關規定結合起來對此問題加以認真研究。

一、《事業單位人事管理條例》在保障職工的合法權益方面存在的主要問題

1、《條例》維系了用人“雙軌制”的格局，不利于事業單位職工合法權益的維護

《條例》中“人事管理”、“聘用合同”的表述與《勞動合同法》中“勞動關系”、“勞動合同”的區別表述，意味著《條例》與《勞動合同法》在規制對象與合同性質等方面存在不同，《條例》將沿著有別于《勞動合同法》的路徑而演進，“雙軌制”的格局將難以改變。簡而言之，在事業單位中一部分員工將依據《條例》與之簽訂聘用合同，另一部分員工將依據《勞動合同合法》的規定與之簽訂勞動合同。但是哪一部分員工該簽訂勞動合同，哪一部分員工該簽訂聘用合同，依據又是什么呢？考慮到目前事業單位的用工狀況，“編制”極有可能成為簽訂不同類型合同的依據，即有“編制”的簽訂聘用合同，無“編制”的簽訂勞動合同。如此，事業單位內依舊維系了原有的身份關系，而身份的背后是待遇、福利的巨大差異，以及對同工同酬原則的違背。有媒體曾經報道，“清華近兩年面向全球招聘了不少學術帶頭人，受編制所限，相當一部分未納入正式編制。編外人員收入不低，但在福利待遇方面則很難平等。編外人員的子女很難上清華幼兒園、清華附小、清華附中，但編內人員，包括保衛人員、食堂工作人員，則可以直接享受這些福利。清華大學尚且如此，其他事業單位的情形更不容樂觀。

2、《條例》部分規定過于粗略，未能充分考慮到事業單位職工合法權益的維護

《條例》共十章，四十四條，其中第四章關于聘用合同的規定僅八條，而《勞動合同法》共有八章，九十八條。兩相比較，《條例》的一些規定顯得過于單薄、粗略，部分條文未能充分考慮到事業單位職工合法權益的維護。

其一，關于“試用期”問題。《條例》第十三條規定，“初次就業的工作人員與事業單位訂立的聘用合同期限3年以上的，試用期為12個月。”“試用期為12個月”的規定顯然未充分考慮到現實中事業單位用工的復雜情況，盡管事業單位多有“科、教、文、衛”工作人員，但也有大量一般行政人員，還有前文所述的保衛人員、食堂工作人員等。如果說“12個月的試用期”是考慮到事業單位中的“科、教、文、衛”工作人員工作中科技含量更高，需要有更長時間的試用期加以考察，但一般行政人員則未必需要12個月的試用期加以考察。況且，這一理由還未必成立，因為企業中同樣擁有大量的科研人員，但并未因此需要更長時間的試用期加以考察。如果說“12個月的試用期”是為了確保事業單位所招錄人員的質量，確保招錄人員的可靠性，那么從另一個角度是否也意味著事業單位工作人員流動不暢，不能順利的實現人員淘汰，需要以此提高門檻。反觀《勞動合同法》第十九條關于試用期的規定則精致的多，依據勞動合同期限來限定試用期，充分考慮到了實際情況的復雜性，更好地平衡了用人單位和勞動者的合法權益。

其二，關于“訂立聘用至退休合同”問題。《條例》第十四條規定，“事業單位工作人員在本單位連續工作滿10年且距法定退休年齡不足10年，提出訂立聘用至退休的合同的，事業單位應當與其訂立聘用至退休的合同。”根據該條規定，只有一種情形之下，事業單位工作人員才能夠訂立聘用至退休的合同，即“在本單位連續工作滿10年且距法定退休年齡不足10年”。該規定縮小了訂立聘用至退休合同的范圍，取消了原人事部《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》中關于“在本單位工作已滿25年”的情形下訂立聘用至退休合同的規定。與《勞動合同法》第十四條設置的無固定期限勞動合同訂立條件相比較，事業單位訂立聘用至退休合同的條件嚴苛的多。此舉固然是為了避免事業單位用工僵化的情形出現，但也可能導致出現損害事業單位工作人員合法權益的情形。事實上，事業單位的工作人員也需要一種職業穩定感，畢竟隨著年齡的增長很多人職場競爭力會下降，包括事業單位的工作人員。一個“在本單位工作已滿25年”的工作人員完全有理由要求訂立一份聘用至退休合同，取得一份保障。如果說《勞動合同法》關于無固定期限合同的規定都不至于導致用工僵化，那么擔心《條例》關于訂立聘用至退休合同導致用工僵化也是多余的，出現這種該情況只能證明事業單位內部管理的滯后。

其三，關于“考核結果、處分決定的復核、申訴”問題。《條例》第三十八條規定，“事業單位工作人員對涉及本人的考核結果、處分決定等不服的，可以按照國家有關規定申請復核、提出申訴。”該條規定是否意味著將考核結果、處分決定排除在仲裁、訴訟途徑之外，如果將考核結果、處分決定完全排除在仲裁、訴訟途徑之外會帶來一系列問題。例如：《條例》第二十九條關于處分種類的規定中包含了“開除”。如果處分決定被排除在仲裁、訴訟途徑之外，那么“開除”作為處分的一種，是否也不得通過仲裁、訴訟途徑尋求救濟。這顯示了對事業單位職工維護自身合法權益存在不利的一面。

或許有人會說《條例》也有一些規定對事業單位工作人員是比較寬松的。例如：《條例》第十五條關于事業單位工作人員連續曠工超過15個工作日，或者1年內累計曠工超過30個工作日的規定。但需要指出的是，在“雙軌制”格局下對一部分事業單位工作人員的寬松，也意味著對另一部分工作人員的不公。

二、《事業單位人事管理條例》存在問題的原因分析

《條例》問題的存在固然是多方面因素所造成的，但對“人事關系”、“聘用合同”的認識問題仍是關鍵所在，有必要弄清楚事業單位與工作人員之間關系以及所簽訂合同的性質。

1、關于我國事業單位“人事關系”的問題

關于我國“人事關系”問題，學界并沒有定論，存在著不同的聲音。盡管對“人事關系”存在著不同的認識，但學界并未否定其存在。從目前的討論主要觀點來看，對于“人事關系”認識的不同往往決定了“人事關系調整范圍”的不同。但對于事業單位的“人事關系”則不然，存在著存廢兩種不同的聲音。主張保留事業單位人事關系的學者突出強調了事業單位人事關系的特殊性，并以現行的立法及相關規定作為其存在的依據。例如：《最高人民法院關于事業單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》明確了，“人民法院審理事業單位人事爭議案件的程序運用《中華人民共和國勞動法》的相關規定。人民法院對事業單位人事爭議案件的實體處理應當適用人事方面的法律規定，但涉及事業單位工作人員勞動權利的內容在人事法律中沒有規定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關規定。”部分學者據此認為事業單位人事關系有異于勞動關系的合理性。而主張取消事業單位人事關系的學者則認為，事業單位人事關系的合同化使得事業單位內的用人轉為基于司法原則建立并實行公開招聘和事業單位與工作人員的雙向選擇，標志著人事關系與勞動關系具有同質性。有學者就明確將人事關系界定為國家機關與所屬工作人員之間關系，具有公法屬性。而事業單位作為一種提供公共服務的特殊法人，雖然其職能具有公益性，但其內部用工關系仍具有私益性。事實上，提供公共產品，履行公共服務職能，具有公益性的并非只有事業單位，還有大量的國有公用企業以及民辦非企業單位。如果國有公用企業和民辦非企業單位無需納入人事關系調整范圍，那么事業單位或者說大多數現有事業單位也無需納入人事關系的調整范圍。簡而言之，事業單位內部并非必然需要“人事關系”來加以調整，勞動關系同樣可以承擔這一職能，而且更符合事業單位的改革導向。

2、關于事業單位“聘用合同”的性質問題

事業單位“聘用合同”的性質是由事業單位及其工作人員之間的關系所決定的。實行聘用制之后，事業單位通過公開招聘方式選錄工作人員，其與被招錄的工作人員之間呈現出這樣一些特點：既體現出雙方主體之間的平等性，又體現了它們之間的從屬性（被招錄的工作人員必須服從所在事業單位的管理）；既體現出有償勞動的財產性特征，又體現出這種勞動的人身性特點（如勞動者必須親自履行聘用合同）。因此，有學者認為聘用合同與勞動合同具有“同質性”。其實，事業單位的“聘用合同”在合同的作用、合同的主體、合同的理念、合同的要素等方面與勞動合同具有同質性，盡管“聘用合同”有一些自身的特點，但這些特點并不足以改變其勞動合同的本質屬性。事實上，從一些法律條文的具體表述當中也可以看出一些端倪。例如：《勞動合同法》第九十六條中出現了“事業單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同”這樣的表述。立法機關在此直接將事業單位與實行聘用制的工作人員簽訂的合同稱為“勞動合同”，而非“聘用合同”。《勞動爭議調解仲裁法》第五十二條規定，“事業單位實行聘用制的工作人員與本單位發生勞動爭議的，依照本法執行。”立法機關在此將事業單位與實行聘用制的工作人員之間發生的爭議稱為“勞動爭議”，而非“人事爭議”。事業單位的“人事關系”與“聘用合同”猶如硬幣的兩面，互為表里，明確了“聘用合同”的勞動合同屬性，也意味著確定了事業單位與其工作人員之間的勞動關系性質，反之亦然。

三、關于對事業單位職工權益保護的建議

我國現有事業單位111萬個，事業編制3153人。事業單位職工勞動權益保護不僅關乎幾千萬事業單位工作人員的切身利益，也在一定程度上反映出事業單位改革的進程。事業單位職工權益保護問題的核心是用人“雙軌制”問題，其真正解決有賴于事業單位改革的整體推進。具體而言，需要采取以下一些措施。

1、在法律層面要明確“人事關系”、“聘用合同”的性質

由于在法律層面并沒有清晰的界定“人事關系”、“聘用合同”內涵與外延，導致各方都在依據模糊的立法，從各自不同的角度進行各自的解讀，造成了現實當中的混亂局面。因此，有必要對“人事關系”、“聘用合同”的產生背景、未來發展進行梳理，并且在法律層面對這些關鍵的基礎性問題予以澄清。只有明確了“人事關系”、“聘用合同”的性質，清晰地界定其內涵與外延，才能為人事單位制訂相關法律政策提供一個科學的指導，否則制訂的法律政策只是對原有框架的修補，難以滿足事業單位未來改革的發展需要，也不利于在事業單位內構建新的更加公平的用工關系。

2、在事業單位分類改革的基礎上，要統一適用的勞動關系

事業單位內部用人關系的混沌局面源于事業單位本身性質不清，定位不明。目前，現有事業單位按照其社會功能可以劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。按照《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業；對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列、強化其公益屬性。剔除出目前承擔行政職能的所謂事業單位后，剩余從事生產經營活動，或是從事公益服務的單位在其內部用人管理上是可以統一適用勞動關系來加以調整的，也有必要統一適用勞動關系，以改變目前混亂的局面。

3、要變革事業單位的編制管理，破除“同工同酬”的制度障礙

事業單位目前的人員編制管理以及其他配套制度，造成了事業單位在用人方面的“雙軌制”局面。“雙軌制”的存在使得事業單位繼國企之后成為“同工不同酬”問題的重災區。破除事業單位在用工領域存在的不公平現象，除了在“人事關系”、“聘用合同”等方面加以明晰外，需要對事業單位目前的人員編制管理及其配套制度加以變革，消除“同工不同酬”的制度障礙。2009年，全國政協委員、中國人事科學研究院院長吳江在接受記者采訪時表示，“事業單位的編制管理要逐步撤銷，由現在的編制管理改為預算管理，主要通過預算來控制編制，而不是盲目的漲編制。”目前，深圳等一些地方已經進行了有益的嘗試，變過去“養人”為“養事”，不僅推進了事業單位的深化改革，也為改變事業單位用人“雙軌制”，實現“同工同酬”創造了條件。變革現有事業單位的編制管理模式，破除“同工同酬”的制度障礙，才能真正使事業單位職工的合法權益得到一體保護，讓每一個事業單位的工作人員真正享有合法的、公平公正的待遇。

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[8]孟凡波：吳江委員：事業單位的編制管理要逐步撤銷[EB/OL].人民網，2009-03-05.