人力資源開發中的政府職能及其實現方式研究

○周 玲 蘇祖勤

（1、湖北第二師范學院經濟與管理學院 湖北 武漢 4302052、中南民族大學 湖北 武漢 430074）

一、研究的意義與現狀

政府職能，亦稱政府功能，是指政府在社會公共事務管理方面應當承擔的職責或任務。相應地，政府人力資源開發管理職能當然是指政府在整個社會（而不僅僅是國家機關工作人員）人力資源開發中應當管什么、承擔什么職責。

眾所周知，在當今世界，人力資源是已成為第一資源，是國家、地區乃至社會單位間競爭的核心。因此，研究政府的人力資源開發管理職能及其實現方式，正確和充分發揮政府的作用，對于促進國家或地區經濟社會發展、增進國民福祉，具有重要的現實意義。同時，研究這一問題對于創新現代政府職能理論具有重要的學術意義。

人力資源開發理念源自企業管理。20世紀60年代以來，隨著科學技術的發展和知識經濟的來臨，在企業管理中，傳統的以“事”為中心的人事管理逐步被以“人”為中心的人力資源管理所替代。企業的人力資源開發的核心，是通過物質及精神手段最大限度地調動員工的積極性、主動性和創造性，開發人的潛能，達成企業經濟效益的最大化目標。

現代管理科學發展的規律是，公共管理總是被企業管理所引領。從產生于20世紀初的泰勒企業管理理論被引入政府管理領域到當代美國等西方國家的“再造企業家政府”，每一次重大的企業管理的變革都會或多或少、或遲或早地影響公共管理。毫無疑問，目前，企業人力資源開發理論已影響到了公共管理部門。例如，中華人民共和國人事部早在20世紀90年代就提出了將“整體性人力資源開發”作為本部門的工作目標，一些名為“政府部門的人力資源開發”的教材或著作已問世。但是，嚴格地說來，至少在現階段的中國，政府人力資源開發管理職能從實踐到理論都十分薄弱。從實踐方面來說，目前我國政府人力資源開發管理主要注意到了國家機關工作人員，對社會人力資源開發管理則比較缺位，中國頻頻發生的礦難就是這種缺位的注腳；理論研究方面的薄弱更是顯而易見。如前述一些“政府部門人力資源開發”著作只涉及公務員管理，而科學意義上的政府人力資源開發應當包括公務員隊伍在內的整個社會人力資源的開發管理。

二、歷史考察

雖然人類社會很早就存在國家人力資源開發政策，如古代斯巴達人實行人種優選優育政策，中國古代也存在開明統治者“唯才是舉”的理論與實踐，但自覺地、人性化地、系統地人力資源開發管理只有現代政府才可能實現。

在古代社會，政府職能比較簡單，即政府僅限于國防、外交、稅收和社會治安等事務的管理。更主要的原因是，當時社會政治文化與制度十分原始和落后，“以人為本”的現代人力資源開發理念不可能成為政府執政原則。雖然資本主義國家的誕生帶來了現代民主制度，但直到20世紀70年代以前，資本主義國家奉行肉弱強食的社會政策，并未推行人性化的人力資源開發管理制度。在當代西方國家，由于廣大人民的長期斗爭以及人力資本在國際競爭中的作用凸現，政府越來越注重人力資源開發管理。因此，在當今世界，無論其社會性質如何，人力資源開發已成為政府的重要職能。例如，美國聯邦政府設置了國家人力資源發展部、國家人事管理辦公室和國家人才制度保護委員會共同承擔國家人力資源的開發管理。

三、職能目標

弄清政府人力資源開發的目標是正確實現政府人力資源開發管理職能的關鍵。政府人力資源開發雖然與企業有諸多相同或相通之處，但它們的區別也是十分顯著的。從相同或相通之處看，經濟效益都是二者的重要目標。企業人力資源開發的主要目的，是開發員工的潛力，為實現企業經濟效益最大化服務，政府人力資源開發則是為了加快國家社會經濟的發展，實現國家富裕和強大的目標。而二者的本質區別在于，經濟效益是企業人力資源開發的最主要和最終目標，而社會效益才是政府的主要和核心目標。

什么是人力資源開發的社會效益呢？簡單來說，人力資源開發的社會效益是指，在人力資源開發過程中，將人力資源的主體——人作為主要和最終目的，而不僅僅是將其作為獲得經濟效益的手段。具體來說，就是要為勞動者提供人性化的工作條件和環境、保障勞動者的經濟利益、尊重勞動者的人格，最高境界是幫助勞動者達到自我發展乃至自我實現的目標。

顯然，人力資源的社會效益應當也只能是政府的主要目標。雖然我們不排除一些企業也注意社會效益，如實行人性化管理、注重員工職業生涯發展，甚至真心實意將員工的自我實現作為自己的企業目標，但從企業的根本特質來看，這都不是其核心目標，當然也不可能成為普遍現象，更不可能成為其法律責任。相反，在現代民主社會，政府作為公共利益的代表者和實現者，將社會效益作為主要和核心目標是必然的。現代政府人力資源開發管理的目標應當是：社會效益優先兼顧經濟效益，簡單來說，就是公平優先兼顧效率，具體來說就是：位得其人、人盡其才、社會和諧、國民幸福。

四、基本原則

原則是達成目標的根本保障。要實現在上述政府人力資源管理目標，必須遵守以下幾項原則。

1、以人為本、勞動自主

“以人為本”，就是以人為中心，將人作為目的而不純粹作為手段或工具。根據這一原則，政府舉凡制定人力資源開發管理法規、制定人力資源開發規劃、進行社會管理等都要以人為中心，充分考慮和尊重個人的發展，加強對各類社會組織用人的監管，嚴懲侵犯勞動者合法權益的行為。與以人為本原則相關聯的，就是勞動自主，即充分尊重勞動者的意愿。

2、市場主導、政府引導

社會發展的經驗證明，人力資源同其他資源一樣，最有效率的配置方式是市場配置資源。20世紀80年代以來，中國之所以放棄原有行政手段配置人力資源的方式，就是因為傳統的方式沒有效率，“人才歸單位所有”、“終身制”等制度嚴重壓抑了勞動者的主動性、積極性和創造性。同樣，市場配置資源還是實現“以人為本，勞動自主”的最有效手段。因為市場是“天生的平等派”。在商品交換過程，“不但尊重自由和平等，而且自由平等是它的產物；它是自由平等的現實基礎。”商品交換的唯一法律前提是“任何人對自己產品的所有權和自由支配權”因此，市場配置資源或商品交換的過程，實質上就是為法律所確認和保障的自由、平等和所有權的集合體。

根據“市場主導、政府引導”的原則，人力資源開發應當以市場調節為主體。公務員聘用也好，企業或其他社會組織人員錄用也好，都應當根據“雙向選擇”的原則，通過市場配置資源方式實現，政府不應當進行行政干預。在這個過程，政府的責任是引導和監管，如通過人力資源開發規劃引導和影響人力資源市場，對損害勞動者權益的進行監管等。

3、公平優先、兼顧效率

公平與效率的關系，實際上也就是前面所分析的社會效益與經濟效益的關系。公平與效率是現代社會發展的基本矛盾，當然也是人力資源開發過程中的基本矛盾。在這一對矛盾中，政府與企業及其他社會組織的取向當然會有區別。后者當然是趨向于效率，甚至只考慮效率，正如我們前面分析的那樣，這是由其組織目標決定的。同樣，基于組織的公共特性，實現公平的社會目標自然由政府承擔。但是，作為公共利益的代表者，政府也必須考慮社會長遠發展和企業等社會組織的個體利益，這就是要兼顧效率。舉例說，政府應當制定最低工資標準，以防止資方侵害雇員的經濟權益。這個工資標準不能太低，為的是保護雇員利益，實現社會公平，但也不能太高，以免影響資方的積極性，進而妨礙國家或地區長遠的經濟發展，也就是要求兼顧效率。當然，在實際操作中，最低工資標準要考慮很多因素，如國家或地區基本生活費用、經濟發展水平等。

五、職能內容

政府人力資源開發管理職能的內容，是指政府在人力資源開發中應當承擔的具體任務，可概括為如下幾個方面。

1、制定規則

規則是社會組織或個人行為的準則，是社會和諧、有序運行的基本條件。現代社會是法治社會，規則主要表現為法律制度。人力資源開發方面的法規具有廣泛的內容，如最低工資政策、勞動安全、勞動爭議仲裁、禁止雇傭未成年人、禁止雇傭中的性別等歧視、勞動保險等等。顯然，在古代社會，這些問題國家或政府一般不予干預，任由社會自主約定規則，但在現代社會則必須由政府制定法規。其中原因主要有二：一是現代社會經濟高度發達，勞動交換關系廣泛存在，必須有（國內、甚至國際）統一和權威的規則才能保持社會的良性運行；二是現代政府是民主和公共的政府，維持基本的社會公平、公正是其職責。

2、宏觀調控

宏觀調控是指各級政府制訂人力資源開發宏觀規劃或其他政策措施，對社會人力資源進行調節和控制。現代社會的發展已經證明，市場是有缺陷的，迷信市場會導致社會發展的低效率、甚至負效率。所以，在當今世界，政府的宏觀調控對一個國家或地區經濟的協調快速發展具有決定性意義。同樣，政府的宏觀調控對人力資源的有效開發利用也具有十分重要的意義。譬如，目前我國采取的選拔大學生下基層和去西部的做法就是對人才市場供求狀況的政策調控，此舉對于緩解大學生就業壓力和培養人才具有重要意義。

3、信息服務

信息服務是指政府有關職能部門定期提供人力資源市場（包括國際和國內）信息，以便人力資源供需三方（培養單位、用人單位和求職者）作出符合市場的抉擇，盡量減少人力資源的浪費。中國現階段出現的“人才過剩與人才不足并存”現象就與政府信息服務缺位有很大的關系。比如說，每個高校都期望培養適銷對路的人才，但是，市場究竟需要什么樣的人才、需要多少，他們無法獲得準確的信息，因而很難制定適應市場的培養計劃。這就需要政府引導和提供服務。政府可通過定期發布社會對人才層次、結構、素質等需求信息及政府的政策導向，引導各類學校進行專業結構、人才素質培養等方面的調整，改變目前各類學校的人才培養與社會需要脫節的狀況。

4、市場監管

主要是政府有關職能部門對人力資源法規的執行狀況的檢查監督，以及處罰違法情況。

5、爭議仲裁

主要是指政府作為中立者，依據有關法律法規，對勞動爭議進行調解和裁決。在現代社會，由于勞動交換關系廣泛存在，勞動爭議也大量存在。這些爭議或糾紛，法院當然可以介入，但主要還應當由政府承擔消解任務。主要是因為：一是這些爭議量大面廣，法院難以負擔；二是由于政府仲裁無須交納費用且程序簡便，有利于減輕當事人的負擔。

6、權益保障

權益保障主要是指維護勞資關系中勞方的利益，減少和防止惡意損害勞動者權益的情況發生（如人才招聘中的坑蒙拐騙、克扣工資福利等現象）。但也包含保護資方的合法權益。如，對泄露或出賣企業商業秘密的行為應列為犯罪行為予以打擊。

7、中介服務

在中國這類市場還不發達的國家，政府還應當承擔一些中介服務，包括人才評價、人才交流、人事考試等。這類中介服務主要可以由政府主辦事業單位來承擔，它們應當是專業性和非贏利性的，并具有獨立法人資格，決不能成為政府部門創收的工具。在中介服務市場成熟后可完全實行民營化。

六、職能的實現方式

職能的實現方式，是指政府履行職能過程所采取的方式、方法和手段。在政府管理問題上，核心問題有兩個，即管什么、怎么管。前者就是政府職能，后者指政府管理手段或方式，只有解決這兩個問題才能實現政府管理的科學化、效率化。所以，職能與管理方式是一個問題的兩面，它們密切聯系，互相影響，不可分割。

從宏觀層面來說，政府管理的基本手段（或方式）主要有行政手段、法律手段、經濟手段和社會化手段。而且，歷史已經證明，在市場經濟條件下，政府管理手段的科學選擇應以法律、經濟手段和社會化手段為主，以行政命令手段為輔，但具體到某一社會事務的管理，則內容不盡相同，仍有研究之必要。

從人力資源開發管理來說，法律手段就是要完善人力資源的培育、使用、流動、權益保障、評價、市場監管等各環節的法律規定，使人力資源開發管理有法可依；經濟手段當然是運用經濟杠桿，調節人力資源的供求與流向。如國家采取經濟獎勵措施鼓勵人才到西部或貧困地區去服務、對接受殘疾人就業達到一定數量的企業單位實行稅收優惠等。經濟手段可以依時間、地點和情況等的不同，靈活多樣，需要積極探索。

值得特別討論的是社會化手段問題。政府職能社會化是當今世界發展的一個明顯趨勢。它是政府將應當自身管理的一些公共事務轉移給社會組織，利用社會組織或個人的力量完成政府目標。在人力資源開發管理領域，社會化手段前景廣闊，大有可為。培育、使用、保障等人力資源開發的各環節都可以涉及社會化管理。如在培育方面，可以通過鼓勵舉辦民辦教育機構減輕國家財政負擔。在勞動者權益保障方面，可以通過法律援助、強化工會職能等方式達到政府社會公平的目標。

七、中國政府人力資源開發管理實證分析

1、歷史回顧與現狀分析

在計劃經濟時代，中國的人力資源開發管理是一種計劃管理模式。其特點是勞動者的一切，包括培養、使用、流動與保障、甚至私人生活等都由政府統一計劃管理。這種高度集中的計劃管理模式的優點是，能在短時間內集中人力資源發展一些大項目，但事實已經證明，這種管得過多、過細、過死的計劃模式損害了勞動者的自主權利，不利于調動勞動者的積極性、主動性和創造性，最終是既不公平也無效率。

改革開放以來，政府逐步放開了對人才的管制，勞動者自主權利得到擴大，人力資源市場調節的機制逐步形成。但另外的問題又出現了：放任自流，政府由“越位”（管得過多、過細）到“缺位”。具體來說，人力資源的宏觀調控、信息服務、市場監管等許多政府應當做的事情沒有做好，或者根本沒有做。傳統的計劃體制被銷蝕了，適應新形勢需要的新體制、新機制還未系統建立。

2、改革建議

系統清理有關法規和政策，對現有的法規和政策進行修訂或廢止，制定適應時代需要的新法規和政策。健全政府人才管理機構，具體可考慮設置人力資源開發管理委員會，整合組織、人事、勞動、統計、教育、工會等黨政機構的力量，協調人才管理與服務工作。科學地界定政府的人才管理職能：可考慮定位為宏觀調控、信息服務、市場監管、環境營造、權益保障和人才評價服務。如，從宏觀調控和信息服務方面看，政府可通過定期發布社會對人才層次、結構、素質等需求信息及政府的政策導向，引導各類學校進行專業結構、人才素質培養等方面的調整，改變目前各類學校的人才培養與社會需要脫節的狀況；從市場監管方面說，政府應當加強對諸如人才招聘中的坑蒙拐騙、克扣工資福利等現象的制裁。

[1]B.F.Kiker：The Historical Roots of the Concepts of Human capital[J].Journal of Political Economy，1966（74）.

[2]蕭鳴政：中國政府人力資源開發概論[M].北京：清華大學出版社，2004.