我國國家公園立法芻議

王躍先，李夢雯

（東北林業大學，哈爾濱 150040）

關于我國國家公園體制的建立，是在中國共產黨第十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在“加快生態文明體制建設方面進行重大體制改革”中的重要組成部分，特別是“用制度保護生態，健全自然資源資產產權制度和用途管制制度”等重要內容，然而我國建立國家公園并非一朝一夕的事情，也不能簡單的照搬或者完全模仿國外的做法，要根據我國的國情以及我國關于生態文明建設體制的要求，進行合理的借鑒和改革，對于我國現有的自然保護區法律體制進行完善，建立一個有效的關于國家公園的保護機制。

一、我國國家公園體制發展現狀

我國對于國家公園并沒有一個明確的定義，而在我國現有的體系下，按照自然資源功能的不同分為：自然保護區、風景名勝區、森林公園、濕地公園、地質公園、海洋公園等多個保護區，而國家公園的建立，是在有效保護生態環境的情況下，對于自然資源的保護和合理利用，其建立正填補我國自然保護區關于保護和合理利用自然資源的空缺。為探索具有中國特色的國家公園的建設，2008年6月，國家林業總局建立了云南省國家公園試點，云南省政府明確了省林業廳為國家公園管理部門，以此組建了云南省國家公園專家委員會，出臺了一系列國家公園的標準，截至2012年12月，先后批準了普達措、西雙版納等八個國家公園。由于國家公園立法與自然保護區之間的狀況，云南省在國家公園建設方面都是在遵守和適應《自然保護區條例》《風景名勝條例》，使得地方立法在具體操作方面存在問題，從而需要對我國國家公園立法的可行性等問題進行深入的研究。

二、我國國家公園建立的必要性與可行性

國家公園的建立已經成為全球保護自然資源的一種趨勢，十八屆三中全會上關于建立國家公園體制的建議提出，將我國國家公園的建立提上日程，我國生態環境處于自然資源豐富、物種多樣，但較為脆弱的情形下，所以要建立國家公園體制為加強生態環境的保護區，是生態文明制度的創新，有利于實現人與自然和諧相處，經濟發展與環境保護共同發展。

（一）我國國家公園立法的必要性

目前，我國自然保護區體系的建立相對于西方發達國家相對落后，而且發展十分緩慢，1994年《自然保護區法》的頒布，才對自然保護區的保護較為系統和規范，而我國在建設國家公園和管理的過程中也遇到很多問題，例如：立法目的不明確，體系不完整，對于國家公園的定位不準確等。所以現在對我國制定國家公園立法是十分有必要的，國家公園法的欠缺，以至于對國家公園的保護僅僅依靠地方立法以及國家公園條例，這些立法大多是部門規章制度，規定過于規范化，在實踐過程中缺乏可操作性，嚴重阻礙了我國國家公園的管理，影響我國國家公園的進一步發展，不利于國家公園的保護。因此為了促進我國國家公園的建立與發展，需要國家迫切的制定法律法規，以規范國家的建設和管理方法，實現對國家公園的統一保護與管理，確保對自然保護區和生態環境的保護，合理的利用和健康的發展，使得資源保護與經濟發展和諧相處。

其次，我國關于生態環境的保護分為多個方面，以自然保護區和風景名勝區為主要組成部分，相應的制定法律法規和管理部門，這些管理部門實行分割管理，在同一地區，根據自然資源的不同分為不同的管理部門，但有時會出現交叉管理，責任不明確等問題，并沒有統一明確的規劃和管理。在這種情況下，由于各個自然保護區的管理不明確，一個地區常常出現多個行政部門管理，這樣不僅浪費行政資源，還使得行政資本增加，降低管理效率。這樣的弊端使得國家公園不能順利的建設和發展。對于國家公園的管理，我國應該制定專門國家公園管理部門，根據國家公園的理念，建立不同于自然保護區、風景名勝區的管理部門，法律法規獨立化，而法律法規的制定也成為必然要求，這樣才能保證我國國家公園有序的建設和發展。

最后，生態環境問題現已成為世界重要關注的熱點，對于公眾來說并沒有強烈的保護環境意識，而國家公園立法的建立，使得公眾更好的了解環保知識；國家公園的建設，不僅讓公眾可以欣賞到大自然的美好，還會增強對生態環境的保護。公眾保護生態環境的意識越來越強，我國自然環境越來越好。

（二）我國國家公園立法的可行性

十八屆三中全會關于國家公園建設建議的提出，說明我國對于生態環境保護的重視，而法律法規是國家公園建設和發展保障的有力手段，為我國國家公園法奠定了良好的基礎。首先，堅持我國提出的可持續發展觀，使得經濟發展、社會進步，自然資源合理的利用，既不影響環境的保護，也不過度的浪費自然資源，污染生態環境，實現人與自然和諧相處，經濟與環境和諧發展，既要保證當代社會經濟穩定的進步，還要為后代創造良好的生存環境，以確保公眾的根本利益。隨著國家公園理念的提出，科學發展觀的不斷進步和可持續發展觀的實現，這些都為我國國家公園立法奠定了有效的基礎。

其次，在環境資源法律體系中，《環境保護法》《森林法》等環境資源保護法律，行政法規有《自然保護區法》《風景名勝保護法》《森林公園管理辦法》等管理辦法和條例。而《環境保護法》是我國關于生態環境保護的基本法，在環境資源保護法律體系中處于核心地位，是其他行政法規制定的依據。其明確了關于自然環境和防止污染的基本要求，也對其他自然資源法的基本原則和法律制度作出了相應的規定。所以環境資源保護法律體系是我國國家公園立法的基礎。

最后，國家林業局在云南省國家公園的成功試點以及黑龍江湯旺河國家公園成功建立等，在社會各界引起高度的關注，產生了積極的形象和示范性的作用，說明國家公園的建立是自然資源保護與資源合理利用的成功模式。我國在國家公園方面還有很長的一段路要走，而這些國家公園現在歸于地方政府管理，并沒有統一的管理部門和國家法規，我國國家公園立法迫在眉睫。

三、我國國家公園立法建議

目前，我國在正式法律中對國家公園并沒有明確的規定，也不是作為保護區的一部分歸類，但已經存在了國家公園的實質內容，所以我國國家公園在建設的過程要有一定的法律依據，尤其是對具有示范性的國家公園試點建設，例如云南省普達措國家公園、黑龍江湯旺河國家公園等，但在這些示范性國家公園的實踐過程中也存在很多法律問題，使其在實施的過程中沒有法律依據的支撐。針對我國國家公園建立而提出以下的建議，使其在建設和管理的過程中加以完善。

（一）我國國家公園理念的確立

國家公園的定義，是國家公園在管理和運行過程中，制定發展政策、管理目標，實施保護計劃、確定價值取向、確立管理體制的重要依據。經過了多年的實踐，目前我國己經形成了一套具有自身特點的自然資源和生態環境保護的管理體制，建立了與之相適應的自上而下的管理系統和法律框架，形成了各級政府及相關政府部門習慣和熟悉的管理方法。由于國家公園與我國現行各類保護地均存在差別，不能簡單套用這些保護地的定義，因此還缺乏準確的定義來與其他保護地進行區分。

此外，為了推進國家公園有序健康的發展，需要提出符合我國國情的國家公園的定義，準確把握國家公園的科學內涵，在深入研究分析的基礎上，對國家公園準確的定位。

（二）我國國家公園法律法規的制定

我國國家公園應該依法設立、依法建設、依法管理，這是設立國家公園法律體系的基礎，應該由國務院設立專門的《國家公園法》或者《國家公園自然資源保護法》，專門對國家公園的建立和管理的相關內容進行規定，有利于實現對我國國家公園的統一規劃管理和分類指導，規范國家公園的建設管理，避免國家公園建設中的隨意性和盲目性，真正確保建設高品質的國家公園。

我國現有云南省試點的8個國家公園就是以自然保護區、風景名勝區或國家森林為基礎的，而我國國家公園法律法規的制定可以根據現有的《自然保護區條例》《風景名勝區條例》《云南省自然保護區條例》等，從而使得國家公園成為自然保護區的一個類別，具有明確的規定和具體實踐方式，根據現實的情況可以實行一園一法的立法模式，開展地方立法優先的方式。同時我國可以借鑒世界上其他國家關于國家公園立法的經驗，避免走彎路。

（三）我國國家公園統一管理

國際上國家公園的管理模式大概分為三種：以美國為主的聯邦制國家，對國家公園實行聯邦政府垂直管理。二是以德國等為代表的國家隨時聯邦制但聯邦政府沒有直接管理的土地，實行國家立法監督，由地方政府自治管理；三是加拿大、日本等國家分別由中央和地方政府管理的混合模式。我國憲法規定自然資源為國家所有，但實際上是“誰占誰有”，造成現有保護區的管理體制多元化，我國現行的自然資源管理涉及多個部門，如果國家仍然采用不同的管理部門來建設國家公園，就無法解決現存的問題和矛盾。國家應當設立由國務院直接領導，專門負責國家公園建設管理部門或者設立負責包括國家公園在內的關于自然資源保護的管理部門。

（四）我國國家公園的經營機制

世界各國國家公園管理模式各有不同，但在經營機制上都大同小異，都是按照管理權與經營權分開管理的方式。管理者是國家公園的管理者，不能將自然資源以營利為目的，其自身收益來自于政府提供的薪酬。國家公園的門票等收入直接上繳給國庫，其他經營性資產采取特許經營或委托經營方式，當地政府、當地社區可優先參與國家公園的經營管理。國家公園管理機構可以設立國家公園基金會，接受來自于社會公眾的募捐或公益捐贈，從特許經營項目收入中提取一定比例的費用，投入到國家公園的建設當中。同時，吸納志愿者或者具有技術的人力資源參與到國家公園的建設中來。這種經營機制可以有效的處理國家公園的公共性與經營私有性之間的矛盾，提高國有資源的經營效益，使得我國國家公園不以營利為目的，而是以保護生態環境為理念。

綜上所述，我國國家公園立法發展的關鍵是建立一套既要符合國際趨勢，又要具有中國特色的國家公園立法體制，只有堅持可持續發展，與生態文明建設相結合，施行資源有效的利用與自然保護和諧發展，才有利于自然保護事業的可持續發展。

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