城鎮化進程中農業轉移人口市民化問題探討

蘇會俠

（漯河食品職業學院，河南 漯河 462000）

城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，是現代化的重要內容和表現形式。所謂城鎮化，是指伴隨著工業化進程，農業人口不斷向非農產業轉移、向城鎮轉移，從而使城鎮數量不斷增加、城鎮規模不斷擴大、城鎮人口比重不斷提高的歷史過程。城鎮化的本質是人的城鎮化。因此，沒有農業轉移人口的市民化，也就沒有城鎮化的實現。推進城鎮化的重要任務，就是隨著工業化的發展，推進農業人口向非農產業和城鎮轉移，實現農業轉移人口市民化。

一、城鎮化進程中農業轉移人口市民化的現狀

改革開放以來，我國城鎮化取得了較快的發展，獲得了顯著的成效。但總體上看，我國城鎮化質量不高，突出表現為農業轉移人口市民化滯后。據有關方面預計，到2020年，我國農業轉移人口總規模在3.2億人左右。2013年《城市藍皮書No.6》中指出，我國農業轉移人口的市民化狀況不容樂觀，2011年我國農業轉移人口市民化程度綜合指數僅為40.7%。大量農業轉移人口雖然被統計為城鎮人口，但并沒有真正獲得城鎮居民身份，在子女教育、醫療、社會保障、就業、住房等方面無法與城鎮居民享受相同的待遇，也無法長期在城市穩定就業和居住生活，實際上處于半城鎮化狀態，不僅農業轉移人口的合法權益得不到保障，而且影響城鎮化質量與社會和諧。我國的城鎮化是有中國特色的新型城鎮化，而新型城鎮化的核心就是人的城鎮化。因此，加快推進農業轉移人口市民化，是我國城鎮化健康持續發展的迫切需要，也是我國經濟社會持續健康發展的迫切需要。

二、城鎮化進程中農業轉移人口市民化的制約因素

（一）相關制度改革滯后

城鄉分割的戶籍制度是影響農業轉移人口市民化的關鍵，成為農業轉移人口市民化的最大阻礙。我國戶籍制度附著了就業制度、社會保障制度、教育培訓制度等多項制度。實際上，戶籍制度并不直接對農村人口的遷移發揮約束作用，而是作為各種政策制度實施的載體對城鄉人口的遷移發揮約束作用，成為城鄉之間各種社會矛盾集聚的焦點。正是通過戶籍制度這個載體，就業制度、教育培訓制度、社會保障制度等從各個方面對農業轉移人口在城市的生活和工作直接構成了障礙，阻礙了農業轉移人口的市民化進程。

（二）農業轉移人口自我發展能力不足

農業轉移人口能否轉化為市民，其自身的文化水平、職業素質及思想觀念有著重要影響。目前農業轉移人口的文化水平仍以初中畢業為主，而且職業素質偏低，缺乏轉移就業或轉崗就業的技能，加之受傳統思維方式和生活觀念的影響，使其自身就業競爭和生態能力普遍降低，難以真正融入市民化生活，沒有安全感和歸屬感，無法在城市里長久地安身立業。

（三）觀念上的偏見

由于我國長期存在的城鄉差別，無論是在觀念上還是行為上都造成了部分城鎮市民對農業轉移人口根深蒂固的偏見和狹隘偏激的歧視。一方面是如何讓市民從內心真正接受和認可農業轉移人口的價值，承認農業轉移人口是城市的主體構成部分；另一方面是農業轉移人口如何主動地融入城市市民社會，真正做到離土又離鄉，在心理上真正接受自己成為市民。

（四）公共投入不足，平等權益難以保障

近年來，隨著城鎮人口的增長，城鎮教育、公共衛生、社會保障、社會管理等公共服務問題日益突出。一是公共服務投入不足。隨著農業轉移人口規模的擴大，要享有與城鎮居民相同的公共服務，必然要增加地方財政支出。由于地方政府財力有限，對公共服務建設投入不足，公共服務難以實現常住人口全覆蓋，農業轉移人口應有的一些權益難以得到保障。二是教育資源不均衡。隨著農業轉移人口的迅速增加，優質教育資源難以滿足城鎮常住人口學生就學的需求，造成一些學校班額過大，班級學生人數違規超員，影響教學質量。三是社會保障體系不完善。目前城鄉之間社會保障體系尚未接軌，城鄉社會保障水平還有很大差異。因此，農業轉移人口雖然生活居住在城鎮，但與城鎮居民相比難以享受同等的社會保障待遇。

三、推進農業轉移人口市民化的對策

中共十八大報告提出：“加快戶籍制度改革，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。”因此，推進農業轉移人口市民化，必須以戶籍制度改革和公共服務完善為中心，具體來說，要從以下幾方面做起。

（一）轉變觀念，消除各種思想障礙

農業轉移人口市民化的過程，既是農業文明向工業文明轉變的過程，也是實現城鄉一體化發展的過程。在這個過程中，不僅要實現轉移人口戶籍和身份的轉換，更重要的是如何實現農業轉移人口思想觀念和生產生活方式的轉變，使其全面融入城市文明。

一要強化宣傳，營造氛圍。要利用報刊、雜志、電視、互聯網等各種媒體，大力進行宣傳教育，使全社會充分認識到加快農業轉移人口市民化的重要性，使城鄉居民全面了解掌握促進農業轉移人口市民化的相關政策要求。二要積極倡導樹立公民的平等意識。一方面，各級政府在研究制定出臺相關政策時要平等對待農業轉移人口，讓進城農民與市民享受同等待遇，消除進城農民的后顧之憂。另一方面，城鎮居民在觀念上也要平等對待轉移進城的農民，自覺轉變觀念，從內心消除對農業轉移人口的偏見和歧視，幫助和支持農業轉移人口早日真正成為當地的一員。

（二）改革完善相關制度，為農業轉移人口市民化提供制度保障

1.深化戶籍制度改革

深化戶籍制度改革，一方面，大城市要繼續吸納外來人口，中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮要從實際出發逐步放寬落戶條件。另一方面，要使與戶籍相聯系的一些制度安排逐步得到弱化，有序推進符合條件的農業轉移人口落戶城鎮，享有與當地城鎮居民同等的待遇，有效推進農業轉移人口市民化。三要逐步建立新型戶籍制度。建立以居住地登記戶口為基本形式的戶口登記制度，全面建立戶口遷移條件準入制，以合法固定住所和相對穩定職業或合法生活來源為基本落戶條件，只要有相對穩定的工作和相對固定的住所，包括農業轉移人口在內的任何公民都有權利進行戶口登記，納入城市人口管理范圍。通過建立以居住地登記戶口為基本形式的戶口登記制度逐步過渡到全國統一的、平等的新型戶籍制度，實現城鄉人口的一體化管理，消除現行戶籍制度帶來的社會不公平、機會不平等，實現城鄉人口的自由流動，有序促進農業轉移人口市民化。

2.深化就業、教育制度改革

深化就業制度改革，要堅持“就業優先”的原則，建立健全人力資源市場，完善公共就業服務體系，積極引導農業轉移人口外出就業，同時鼓勵農業轉移人口就近就地轉移就業，扶持農業轉移人口返鄉創業，促進農業轉移人口穩定就業，體面就業。將農業轉移人口就業納入國家統一的就業政策范疇，取消各種就業準入制度，使農業轉移人口可以和市民一樣在統一的勞動力市場上進行公平、公正、公開的就業競爭，并使農業轉移人口的就業合法化、制度化和效率化。

強化輸入地政府屬地管理責任，切實保障農業轉移人口子女受教育的權利。逐步普及農業轉移人口隨遷子女學前三年教育；進一步落實農業轉移人口隨遷子女在輸入地全日制公辦中小學平等接受義務教育的政策，實行與城鎮戶籍學生混合編班，促進社會融合；落實異地高考政策，將農業轉移人口隨遷子女納入就業地中等和高等職業教育招生范圍，對于連續在本地就讀的，應允許在本地參加中、高考。

3.完善社會保障制度

完善社會保障制度，進一步擴大農業轉移人口社會保障覆蓋面。要逐步將農業轉移人口納入所在城鎮的養老保險、醫療保險、最低生活保障和住房保障體系等社保覆蓋范圍，為農業轉移人口的生存和發展提供堅實可靠的社會保障。一是建立農業轉移人口的工傷保險、醫療和大病保障制度。二是根據不同情況將農業轉移人口納入有差別的社會養老保險制度。健全各類社會保險跨地區、跨制度間的轉移銜接辦法，提高農業轉移人口參加城鎮社會保障的比例。健全社會救助制度，將符合條件的農業轉移人口納入城市最低生活保障范圍。

（三）加強培訓，提高農業轉移人口自我發展能力

要積極引導進城農民加強學習，提高自身素質和技能，切實轉變思想觀念和生活方式，積極主動融入城市生活。可考慮為農業轉移人口搭建參與城市建設和發展的平臺，逐漸培養起他們的城市主人翁意識。在農業轉移人口較為集中的社區和街道，政府可考慮成立專門為他們提供服務和咨詢的組織，如農民工職業介紹與技能培訓服務中心、農民工信息交流中心、農民工法律援助中心、農民工互助會等。通過建立健全培訓體系、豐富培訓內容、加大培訓投入、提高培訓質量等舉措，逐步構建起農民工職業培訓的長效機制。

（四）加大政府投入，提高城鄉公共服務均等化水平

提高公共服務均等化水平，是實現農業轉移人口市民化的重要保障。為此，一要加大公共服務投入。各級政府要調整優化財政支出結構，逐步提高公共服務支出占財政總支出的比重，加快發展各項公共服務事業，確保農業轉移人口與城鎮居民享有平等待遇。二要建立以常住人口為基礎的城鄉基礎設施和公共服務體系。三要加快建立城鄉統一的社會保障公共服務體系。加強城鄉社會保障制度的銜接，建立城鄉統一的社會保障公共服務體系，使城鄉居民能夠同等享受社會保障方面的公共服務權益，從而提高城鄉公共服務均等化水平。

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