廣東省開展土地證券化的探討

丁 杰

(廣東財經大學金融學院，廣東 廣州 510320)

一、廣東省開展土地證券化的必要性

廣東作為我國改革開放的前沿陣地，早在20世紀90年代便對珠三角地區的土地管理制度與體制機制進行了創新，創造性地提出了“股田制”。然而，近年來隨著廣東城鎮化率的不斷提高，人口增長、經濟發展與土地資源稀缺三者之間的矛盾已成為束縛廣東省城市化發展的桎梏。

1.土地管理難度加大

近年來，隨著廣東城市化進程的推進，大量農業用地被侵占，農業用地不斷減少，居民用地大幅增加。近年來，廣東土地使用中最顯著特點是農用地和耕地面積的減少，而建設用地、居民點及工礦用地、園地面積大幅度增加。盡管農業用地的減少一定程度上體現了廣東城鎮化進程所取得的豐碩成果，但同時也造成了部分農民失地而缺乏經濟來源，引起社會矛盾的隱患。

2.土地利用效率降低

廣東省建設用地在逐年增長過程中，存在大量“商服用地”和“住宅用地”較長期處于閑置的狀態。2010年，國土資源部向中國銀監會提供了一份全國1457宗閑置土地的名單，其中，廣東省的閑置土地宗數最多，達到324宗，占全國總數的22%。這一方面是由于房地產開發商前期購置大量土地，在利潤的驅動下，通過“囤貨奇居”行為所造成的;另一方面是由于房地產開發商缺乏土地開發所需資金而造成使大量建設用地閑置。土地的長期閑置影響了土地的利用效率，使得其經濟價值難以體現，而且影響了廣東經濟增長效率、阻礙了社會資源再分配、助推了房價過快上漲。

3.土地儲備資金壓力大

由于廣東各地市尤其是珠三角地區城市土地有限，這使得城市土地收購儲備過程中，所需資金的量大，占用時間長，流動性差，致使資金供應不足，阻礙了土地收購儲備的順利進行。而且由于相關儲備資金來源較為單一，也可能會造成流動性風險。同時，城市土地的收購、儲備、出售等環節所需要得大量資金會引起土地使用權抵押貸款期限較長和商業銀行的存款負債的短期不匹配，造成商業銀行等金融機構面臨了極大的流動性風險。

盡管廣東省政府對土地使用的相關法律法規以及相關行業布局從促進產業升級、推動生產型企業向園區集中、采用混合集約用地模式、構建城市土地集約利用評價指標體系、建立政府主導型土地儲備制度以及堅持依法管理土地等方面進行了宏觀布局和調整，但為合理有效地利用土地這種稀缺資源，單純依靠行政和法律手段是難以做到的。土地證券化正是基于土地流動性低以及土地開發過程中的融資難而出現的，它充分利用了金融資產流動性強的特點，為稀缺的土地不動產資源優化配置提供了理想的平臺。

二、廣東省開展土地證券化的基本條件

1.穩定的現金流為廣東土地證券化奠定了基礎

土地的開發和經營是一項投資大、效益高的基礎工程，不僅有顯著的經濟效益，還有其特有的社會效益和環境效益。目前，廣東整體的土地出讓制度日益完善，土地出讓金已成為一個穩定的土地收益來源，并且完全能夠根據土地市場價格的變動趨勢預測土地出讓金的規模。在此基礎上，土地使用過程中的各種稅費收入也較為穩定。因此，土地能夠產生穩定、可預見的現金流，且其收益也可以分攤于整個存活期，從而為廣東土地的證券化奠定了基礎。

2.政府的良好信用為廣東土地證券化提供了保障

我國憲法規定，土地屬于國家所有，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，地方政府對城市土地使用受到國家法律保護。土地作為資產具有不可再生、不可替代、不可轉移的優越天然屬性，具有保值、增值功能，本身是一種信用級別很高的資產。廣東開展土地證券化，主要是由廣東各地方土地儲備機構發起的一種融資方式，具有公共行為特征，土地證券相應地以當地政府信用保證，因此具有很高的信用級別。

三、廣東省開展土地證券化的政策效益

1.開展土地證券化有利于增加土地資源整體收益

廣東開展土地證券化有利于部分地區能夠集中使用土地收益，從而避免土地收益流失，并促進各地方政府基礎設施建設資金的良性循環。土地證券化的實施，有利于土地儲備開發項目的所有權與經營權相對分離，從而提高土地儲備開發項目的經營效率。證券化后，項目所有權歸證券投資者分散擁有，而項目的經營權則交給專業的儲備機構或房地產公司，從而實現土地儲備開發項目經營的專業化和規范化，進而提高了土地資源的整體利用效率。

2.開展土地證券化有利于政府加強對土地市場的調控

土地征購儲備機制作為政府調控土地市場的有效手段之一，就是把分散的土地集中起來進行統一開發，并根據土地市場需求，有計劃分步驟地將土地統一出讓。但目前廣東各地的土地儲備普遍面臨著資金不足的嚴重問題。若政府以土地儲備為基礎資產，通過發行土地證券進行融資，就可以突破資金限制的桎梏，進一步完善土地儲備機制，增強政府對土地市場的調控能力。

3.開展土地證券化有利于分散政府土地儲備開發風險

土地儲備開發是一種長期投資，相對而言風險較大。廣東各地方政府的土地收購儲備機構在土地收購儲備過程中所承受的投資風險也在所難免。開展土地資產證券化，可以將土地儲備開發項目以證券的形式進行出售，有助于城市土地儲備機構將開發過程中的各種投資風險及時分散轉移給眾多的社會投資者，使得土地儲備機構所承受的土地儲備開發融資風險大為減少，從而有利于保障城市土地儲備開發活動的正常開展。此外，土地證券化還可以為廣東各地的土地儲備機構提供低成本的融資工具，有利于土地儲備機構獲得更多的資金來源，極大地拓寬城市土地儲備的融資渠道。

四、廣東省推進土地證券化的主要措施

廣東在土地證券化的過程中可以從諸多方面入手，嘗試利用土地證券化手段來解決面臨的主要問題。鑒于目前廣東的客觀實際情況及需求狀況，以及土地證券化過程中的可操作性等，可以先從以下幾個方面率先推進廣東的土地證券化進程。

1.發揮市場優勢，構建廣東省城市建設用地指標

在現行體制下，新增建設用地指標都是由土地規劃部門審批的，在實踐中經常出現土地規劃部門所審批的建設用地指標不符合地方發展與保護的實際情況。而市場化的機制和手段才是使社會資源達到最優配置的最佳途徑。因此，我們認為應該推行區域間城市建設用地指標的市場化交易。

全省各城市建設用地指標均可拿到土地交易中心進行登記，每一單位面積的城市建設用地指標都將被登記成無差別的“建設指標券”。“建設指標券”可以在土地交易中心內進行場內買賣交易，交易方式可參照證券交易所中的股票交易，其價格由市場供求決定，投資者可以通過證券價格的上漲來獲取相應的資本利得。

2.保證農地產出，引入當量配額交易機制

鑒于農業用地以及第一產業在國民經濟中的地位，我們認為在廣東可以考慮引入土地產出當量(單位土地標準產出)的概念，將保護耕地數量變成保護耕地生產當量，通過市場交易實現總量控制。

通過將試驗區內現有耕地數所生產的“當量”總額，按一定的標準配額逐級分配到各地區，這些配額成為各地必須完成的農地產出當量額，且允許通過在交易中心進行當量交易。對于不能通過本地的耕地完成生產當量的地區，可以在金融市場上買進當量;而通過本地耕地完成當量額且有結余的，可在金融市場上賣出當量，從而在總量上保證了總產出當量的平衡。

3.解決供需矛盾，推進土地期權交易

廣東省地少人多，人地矛盾突出。出于對今后取得土地難度的擔心，房地產開發商中普遍存在儲備土地的行為。本研究認為，在廣東適時推行“土地期權”制度有利于政府制定長期土地供應規劃、明確市場預期、穩定地價。

各地方政府可以針對某一尚未進行一級開發的地塊推出土地期權，并采取“招拍掛”方式進行出讓。取得土地期權的房地產企業將要向政府交納期權費，政府可將該收益用于土地儲備的一級開發。在期權持有期間，若開發商發現其當初預測失誤，那么為了減小損失，可以允許其在公開市場進行期權轉讓。在期權到期日，如果開發商選擇不執行期權，政府將不再退回期權費，然后該土地仍然通過“招拍掛”形式再次公開出讓。在期權到期日如果開發商選擇執行期權，則土地儲備機構按照協議出讓該土地的使用權。構建土地期權交易機制，將在很大程度上緩解當前廣東省所面臨的較為嚴重的“人地矛盾”，盤活土地市場交易的流動性，可更好地達到優化廣東土地資源的目標。

4.保障農民者利益，推廣土地信托范圍

在廣東的粵東西北地區，由于地方經濟主要以農業發展為主，因此存在大量的農業用地。土地信托通過信托平臺整合多種融資工具，將農村土地資源與金融市場連通起來，為土地制度創新開辟了一條新的渠道。一方面，土地信托的開展有利于提高土地資源利用效率，減少閑置土地、有效保護耕地;另一方面，運用信托模式可以充分發揮信托在金融資產管理、資金籌集和運用方面的優勢，將大量閑置資金轉化為高效資本，有效引導資金流向農村和欠發達地區，緩解農村和農業資金短缺，有效解決經濟發展過程中的問題和矛盾。將土地信托運用到農地使用權的征收上，相當于政府將農民的土地使用權換為未來的收益權，并向他們頒發土地信托憑證，并規定土地信托憑證的流轉方式，在交易成熟以后還可以以此為基礎設計期貨或期權，以作為土地未來收益的套期保值產品。

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